各级政府是否有能力应对偿债高峰?是否会引发金融风险?对此,审计署副审计长董大胜、财政部原部长项怀诚等都曾表示,地方债务风险整体可控。
今年两月,在全国两会上,董大胜表示,我国地方债务总体规模并没有一些国际金融机构所预算的那么高,整体风险可控。
今年4月,在博鳌亚洲论坛上,项怀诚也表示,尽管地方债务规模近年来不断增长,但中国的债务问题并没有到严重的程度:第一,债务率本身不是特别高;第二,中国政府的债务基本上是内债;第三,中国政府债务“总体上看还没有看到特别坏的、效率特别差的案例”。
此外,相关国家部委已对偿债高峰年作出了部署。
除了加强对地方债务的审计,财政部部长楼继伟分别在今年3月、今年6月两度表示,将针对不同类型的地方债务,分门别类采取政策,先制止住地方政府债务扩张的趋势,之后研究完善地方政府债务管理制度,总的方向是“给地方政府开一条正道,堵住那些歪门”。
焦点
地方债券“禁还是放”?管理模式“两端摇摆”
十一届全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青曾两次参加预算法修正案座谈会。据其介绍,我国该采取什么样的地方债券管理模式,地方债券究竟是禁还是放,一直是争议焦点。
地方缺钱热衷发债券
现行《预算法》规定,“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”2009年中央政府代发2000亿元左右的地方政府债券,并且只有省级政府和计划单列市具备通过中央代发地方债券的资格,地级市、县级市禁止发行地方债券。
改革开放以来,特别是1994年分税制改革以来,地方政府纷纷成立融资平台公司,通过平台公司发债券。2008年金融危机爆发后,在“稳增长”的背景下,各地纷纷加大基础设施建设和城镇化推进步伐,地方债券发行规模逐年上涨。
叶青表示,地方政府之所以热衷于发行地方债券,一方面原因在于“中央拿大头、地方拿小头”的现行分税制体制,地方政府“事权”、“财权”不统一,想干事,但缺钱;一方面在于目前的政绩观考核体系,以GDP、城市建设、形象工程为导向的政绩观考核问题仍普遍存在。
财经评论人杨国英指出,地方政府热衷于发行地方债券,源于利益寻租空间,“地方政府通过持续举债,不仅可以实现"保增长"的短期政绩,更可以由此为关联人的利益输送提供便利”。
“禁还是放”下半年将有分晓
叶青说,针对地方债券存在的问题,预算法修正案修订过程中,各界一直在探讨,是不是该通过立法赋予地方举债权,同时在法律中设定地方债券的审核程序。
就此,预算法修正案一审稿突破了现行预算法框架,赋予了地方政府举债权,提出“对地方政府债券实行限额管理”;“地方政府如发债券,主体是省级政府”;“地方政府发债券的审批程序为:国务院确定地方债券的限额,报经全国人民代表大会批准后下达,省级政府按国务院下达的限额举债,作为赤字列入本级预算调整方案,报本级人大常委会批准”。
但二审稿删除了上述条款,退回到与现行《预算法》一字不差的状态,重申“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”
对于一审稿和二审稿的变化,全国人大财经委原研究室巡视员王连洲分析认为,一审稿和二审稿代表了两种地方债券管理模式。一审稿是“适度放开”;二审稿是“一刀切禁止”。之所以从“适度放开”退回到“一刀切禁止”,主要是考虑到目前的政绩考核和官员任免制度,为官一任一般只有几年时间,采取“一刀切禁止”是为了避免现任官员追求政绩,片面提高地方债券发行规模,引发政府风险。