地方债新规开启政府融资模式变革

　　特约评论员徐立凡

　　有导有疏，有放有收，旨在解开地方债上的死结，消除潜在风险，启动地方政府融资模式变革；同时也折射出通过对地方政府发债的授权和管理，调整央地关系的深意。

　　《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》10月2日发布，这是国务院首次发文全面规范地方政府性债务管理。此前的8月31日，新预算法已赋予地方政府有条件举债权限，并规定将地方政府债务纳入全口径预算管理，国务院新规从操作层面明确了地方政府的发债程序。制度框架搭建完成，意味着地方政府融资模式变革在即。

　　对地方政府发债进行制度规范，现实原因是地方政府性债务已成经济发展的潜在隐患。审计报告和财政部的测算显示，截至去年6月底，地方政府负有直接和间接偿还责任的债务约有12万亿元，总体风险可控，但其间存在的主体混乱、利益输送、暗箱操作等现象，使人对地方债的风险评估难以乐观。

　　地方债新规体现了与新预算法的对接，同时对地方债怎么借、怎么用、怎么还做了更详细的规范。在借债环节，意见要求，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借，同时明确对地方政府债务规模实行限额管理，并纳入全口径预算管理；在用债环节，意见要求，地方政府举债只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出，对违法违规融资和违规使用政府性债务资金建立惩罚机制。在还债环节，意见规定，地方政府对其债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。

　　在为地方政府举债加设安全闸门的同时，新规也充分考虑了地方政府的合理融资需求，并通过分类处置的方式，拓宽了地方政府的融资渠道。意见鼓励承担政府与社会资本合作（PPP）项目的企业积极通过银行贷款、企业债、中期票据等市场化方式融资；对融资平台在建公益性项目，允许过渡期内继续通过银行贷款等原定融资方式筹资建设。同时允许地方政府为保障性住房、公路、水利等项目建设发行专项债券，或者将一般债券资金用到这些领域，增加新的资金来源。

　　有导有疏，有放有收，旨在解开地方债上的死结，消除潜在风险，启动地方政府融资模式变革；同时也折射出通过对地方政府发债的授权和管理，调整央地关系的深意。授权地方政府有条件发债，实际是授予地方更大的财务处置权；加以规范，则在于催化地方政府的责任主体意识和市场意识。

　　当然，顺利完成这场变革，还有待更多条件的成熟。

　　比如，由地方人大决定实际举债规模并将其纳入预算管理，地方人大能否真正担当起“闸门”作用，值得关注；再如，意见规定，以前属于政府性债务的企事业单位债务不属于政府应当偿还的部分，要遵循市场规则处理，目前上万家地方政府融资平台所负债务都属于此类性质，如何剥离其与地方政府的关系，使其承担相应责任，有待更多细则；又如，对违规举债如何及时监督，明确不同任期地方政府的相关责任，也待实践总结经验。

　　消除地方债风险，优化央地关系，非一日之功。只有把地方政府融资模式变革与更大范围内的整体性改革统一起来，同步进行，地方债新规才能发挥出刚性作用，并成为理顺央地关系的有益尝试。相关报道见03版