原标题：作弊入刑，一道怎样的“休止符”
●遏制考试作弊行为需要依靠法律，但又不能仅仅依靠法律。
●一个考场出现问题，作为组织者的政府部门要承担责任，然而对其进行监督的，恰恰同样是政府部门。这种“既当运动员又当裁判员”的制度模式，显然很难确保对作弊现象的发现和惩处。
■本报记者 陈彬
不久前，随着第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了《中华人民共和国刑法修正案（九）》。“作弊”这一几乎与考试制度相伴而生的行为，第一次进入到了新中国刑法涉及的范围中。
当然，如果我们将视角放在中国几千年的法制发展史上，可以看到此次改革在某种意义上只是一种“回归”。毕竟在我国古代，在科举中的作弊行为不但触及国法，严重者甚至会被处以死刑。
虽然新中国的法制体系与封建社会的严刑峻法有着本质的区别，但仅就设立初衷而言，两者却有着很强的相似性——都是为了打击考试中的作弊行为。然而，面对目前国内考试中依然猖獗的作弊行为，此次“作弊入刑”究竟会在多大程度上为这种行为画上一个“休止符”呢？
让严惩“出师有名”
首先，让我们明确一下此次刑法修正案中，对于“作弊入刑”的具体规定。
在此次修正案的第25条指出：
在刑法第284条后增加一条，作为第284条之一：“在法律规定的国家考试中，组织作弊的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；情节严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”
“为他人实施前款犯罪提供作弊器材或者其他帮助的，依照前款的规定处罚。”
“为实施考试作弊行为，向他人非法出售或者提供第一款规定的考试的试题、答案的，依照第一款的规定处罚。”
“代替他人或者让他人代替自己参加第一款规定的考试的，处拘役或者管制，并处或者单处罚金。”
从以上条文中可以看到，此次修正案的内容主要针对的是作弊行为的幕后组织者和支持者，而这些人往往从事的是大规模作弊行为。自然，其造成的社会危害也会更大。
近几年，大规模的考试作弊事件几乎每年都会发生。仅以高考为例，今年发生的江西替考案、2014年发生的河南杞县替考案、2008年发生的甘肃天水替考案……几乎每一件都在全国范围内造成很大影响。仅去年的河南高考替考案，就查实违规违纪考生165人，其中替考127人。
“从刑法的角度看，大规模的作弊行为所具有的社会危害性不是单独作弊行为所能比拟的。因此，将其纳入到刑法范围内，这几乎是没有什么可怀疑的。”在采访中，南开大学法学院副教授、天津市教育科学研究院教育法治研究所项目运行法律指导专家李晓兵如是说。
需要指出的是，目前我国的法律体系对于作弊组织者和参与者其实是有一定惩罚手段的，有些也已经涉及到刑法范畴。比如替考者将因使用伪造身份证被治安拘留。如果存在金钱交易，还可能涉及行贿、受贿类犯罪。购买答案的将构成非法获取国家秘密罪；用无线耳机作弊的构成涉嫌非法使用窃听、窃照专用器材罪……
然而，这些措施只是在惩罚作弊的手段或方式，并没有让作弊这个终极目的行为获得应有惩罚，这就让有关部门对于作弊的惩处显得有些“出师无名”，而此次刑法修正案显然弥补了这一缺陷。
挂在墙上的法律
就在此次宪法修正案进行审议的过程中，有人已经将“作弊入刑”视为了在《考试法》出台之前的一种司法救济手段。且不论这种说法是否准确，但却牵引出一个问题——我们的《考试法》在哪里？
据了解，早在至少十年之前，我国就已经在着手进行《考试法》的编制准备，但时至今日，一套成型的《考试法》依然没有出现在公众面前——显然，这项关乎千百万考生利益的重要法律“难产”了。
多年前，厦门大学考试研究中心副主任郑若玲就曾参与过对《考试法》的意见征集工作。据她的了解，目前国内的某些省份已经出台了一些相关的地区性法规。比如早在2007年，重庆市就已经出台了国内首部地方性考试法规，而至于为何全国性的考试法规迟迟不能出台，郑若玲认为，可能是因为这部法规太过重大，需要一个严谨而漫长的编制过程。
然而，仅仅一个“太过重大”，显然无法解决人们所有的疑惑。
事实上，我国很多与教育有关的法律条文，其出台和修改的过程都比较缓慢。据中国教育科学研究院研究员储朝晖回忆，在2010年，国家已经开始实施对教育法的一揽子修改工作，但时至今日，这项工作依然没有完成。
至于造成这一局面的深层次原因，储朝晖坦言主要源于我国社会的法治进程比较慢，有很多已有的法律没有得到很好的落实。而在教育领域，这一现象尤为明显。“虽然有教育法规，但得不到使用，一些违反教育法的现象也没有得到处理。”他说，比如《义务教育法》对很多经费的使用已经作出了明确规定，但在实际执行过程中，这些资金的挤占挪用现象十分普遍。“对于这种明显违法的现象，当地教育局长是敢怒不敢言的。”
在这种情况下，设立《考试法》的价值就大打折扣了。因为“之前的很多法律已经被挂在墙上无人问津了，新的法律即使出台，也依然会被挂在墙上”，而这无疑会大大影响各方面的积极性。
由“制”向“治”
虽然《考试法》的出台可能还会面临重重困难，但对于规范考试行为而言，这部法律却是必要的，因为仅仅凭借几条简单的宪法修正案，显然难以对作弊行为的性质和处罚作出明确规定。
“在法律层面，解决作弊问题的途径有两个，首先是通过刑法修正案的方式，把《刑法》的触角延伸到考试领域；另一种做法就是制定《考试法》，对作弊的相关法律责任作更明确和细化的规定。”李晓兵说，这两项对比，前者实施起来要相对容易一些，后者落实起来要更为复杂一些，但是将考试作弊行为列入到刑法，在客观上容易造成对有些行为的量刑过重。
事实上，就在对此次刑法修正案进行审议的过程中，对于修正案中，“学生的替考行为实行刑事处罚”的条款就引来了争议。有人认为替考行为更适宜用行政处罚进行规范。因为这类人员大都是相对比较优秀的人员，很多都是在校大学生和未成年人，如果运用刑事手段有些惩罚过重，而且社会效果值得研究。
“因为刑法修正案只能定刑事责任，不能定行政或其他性质的责任。因此，对于不同的作弊行为，只能在刑种上有所区别，但在性质上是一样的。”李晓兵表示，如果要从考试规则的合理性出发，我们应该建立一套多层次的法律体系，“什么样的行为该入刑，什么样的行为应该实行行政处罚，什么样的又该作一般性处罚。”
对此，李晓兵坦言，目前我国教育领域的法制化，依然还停留在制度化层面，在广度和深度上做得还都不够。“具体而言，我国的大中小学都有很多规定制度，但在哪些方面该完善和发展这些制度，哪些方面又会涉及到教育领域基本法的制定和修改，这样的法治化的分层治理结构我们还没有建立起来，同样，这样一套成熟的法治流程我们也没有建立起来。”
“从‘制’到‘治’，我们还需要一个过程。”李晓兵说。
法律之外的问题
众所周知，对比国外考试，国内考试的作弊行为要泛滥得多，很多人将其归因于国内对于考试作弊行为的惩处力度不够。但随着“作弊入刑”被写进《刑法》，国内学生考试作弊行为，尤其是替考行为的“机会成本”也就随即提高了。那么，这在多大程度上能够遏制目前作弊泛滥的局面呢？
对此，郑若玲表示，遏制考试作弊行为需要依靠法律，但又不能仅仅依靠法律。“学生作弊的动机有很多，制止这些行为，既要靠法律的制裁和震慑，也要靠平时的行为教育。同时，在考试命题以及考试制度方面，我们也需要作一些改革。” “相比较而言，美国的大规模考试中，学生的作弊现象很少，这既与他们严格的考试规定有关，也与施考本身有关。他们的命题库建设非常健全，这在很大程度上减少了学生作弊的可能性。”郑若玲说。
储朝晖表示，在考试制度方面，目前我国还存在一个所谓“同体监督”的问题，即监督者和被监督者是同一主体。“一个考场出现问题，作为组织者的政府部门要承担责任，然而对其进行监督的，恰恰同样是政府部门。”他说，这种“既当运动员又当裁判员”的制度模式，显然很难确保对作弊现象的发现和惩处。
需要改变的除了考试制度，还有录取制度。郑若玲坦言，在以高考为代表的很多全国性统一考试的录取工作中，笔试成绩依然是几乎唯一的标准。因此，在这种考试中一旦作弊成功，其获得的回报是极其丰厚的，这就刺激了很多人铤而走险。“这与古代科举制存在的作弊行为如出一辙。”而如果能够打破这种单一的录取模式，更加强调对学生综合素质的考察，作弊行为的“市场需求”自然就不会那么强烈。
“打击考试作弊是一个综合性的问题，法律只是其中的一个环节。除此之外，我们的工作还有很多。”郑若玲说。