种族灭绝(genocide)，也称灭绝种族，是国际法中的一个重要概念和罪名，其创立、入法及国际法实践代表着人类社会的进步，以及防止人间惨剧重演的努力和决心。然而，种族灭绝又是一个常被政治化、被乱用的概念，极易沦为国际政治斗争的工具，特别是西方大国给他国扣帽子、干涉他国内政、实施制裁甚至军事打击的工具。
种族灭绝：从概念到罪行
众所周知，人类历史上特别是近代以来多次发生针对特定民族或种族的大规模屠杀、虐待及其他非人道行为，如北美、大洋洲原住民在欧洲人到来之后所遭受的长达几个世纪的大规模屠杀、驱逐和强制同化。然而，在“种族灭绝”概念诞生之前，国际社会并没有一个恰当的概念来描述和定性这种旨在全部或局部消灭特定民族或种族的罪行。
学界普遍认为，波兰籍犹太裔律师拉斐尔·莱姆金是“种族灭绝”概念的创立者，也是种族灭绝成为国际法罪行的主要推动者之一。莱姆金早年曾在论文中详细揭露奥斯曼帝国袭击亚美尼亚人的历史、反犹暴动和历史上针对特定种族的暴力事件。基于这些事件，莱姆金认为必须用法律对易受迫害的种族进行保护。1939年德国入侵波兰后，莱姆金逃离波兰，几经辗转后移居美国。此后，莱姆金曾大声疾呼，要求美国领导人推动创立惩治灭绝整个民族及其文明的国际条约，但未得到足够重视。1941年8月，英国时任首相丘吉尔在一次针对纳粹军队暴行的演讲中表示，“整个地区遭到毁灭，大量民众被冷血地执行了死刑……我们正面临一种尚未命名的犯罪。”莱姆金意识到，只有给这种最严重的罪行定义一种罪名，才能获得各国政府及民众的重视和支持。
1944年，莱姆金在其专着《轴心国占领欧洲后的统治》中，将古希腊语中意为“人种”“部落”的单词“geno”和拉丁语中意为“杀戮”的单词“cide”整合，构成了新单词“genocide”，即“种族灭绝”，指“通过各种手段实施一系列旨在破坏特定团体必要生活基础并消灭该类人群的计划”。种族灭绝一词一经问世，迅速得到公众认可，美国《华盛顿邮报》当年还发表了一篇关于大规模屠杀犹太人就是种族灭绝的社论。1945年，纽伦堡国际军事法庭以“违反人道罪”对纳粹头目提出指控，种族灭绝一词也出现在当时的起诉书中，但仅作为描述性的陈述语言而非具法律意义的专业词语。
二战后，随着纳粹德国的暴行大白于天下，国际社会逐步达成共识，认为《联合国宪章》对其所规定的权利尚未界定清楚，故应建立新的国际法律体系来进一步完善，以防二战中的残酷罪行重演。1947年3月，联合国首任秘书长特里格韦·赖伊邀请莱姆金作为由三位国际法专家组成的委员会的成员之一，撰写一份反种族灭绝的公约草案。最终，在各方努力下，联合国大会1948年12月9日通过了《防止及惩治灭绝种族罪公约》(以下简称《公约》)，对“种族灭绝罪”做出了明确的界定。
依照《公约》，“种族灭绝罪”指的是“蓄意全部或局部消灭某一民族、人种、种族或宗教团体”的行为，包括：1.杀害该团体的成员；2.致使该团体成员在身体或精神上遭受严重伤害；3.故意使该团体处于某种生活状况下，以毁灭其全部或部分的生命；4.强制施行企图阻止该团体内部生育的措施；5.强迫转移该团体的儿童至另一团体。《公约》规定，犯有以下行为的都应受到惩罚：灭绝种族、预谋灭绝种族、直接公然煽动灭绝种族、意图灭绝种族、共谋灭绝种族。至此，种族灭绝正式成为一种法律概念，成为国际法中的一种罪行。此后，2002年7月1日生效的《国际刑事法院罗马规约》(以下简称《罗马规约》)，亦对“种族灭绝罪”做出了相同的界定。
种族灭绝罪在国际法中的运用
种族灭绝是国际社会公认的最惨绝人寰的暴行，是人类最需要杜绝的悲剧。迄今，国际社会已经形成一套相对完善的预警、认定和审判机制。
鉴于种族灭绝不是意外事件，而是随时间推移不断集聚和进展的过程，实施者要发起达到“种族灭绝”级别的暴行，必然需要一定时间发展自身能力、调动资源并采取具体措施来达到目的。这就为事先预警和预防提供了可能。为预防种族灭绝暴行的发生，时任联合国秘书长安南2004年4月提出了《防止种族灭绝行动计划》，决定建立“防止种族灭绝特别顾问”机制，主要职责是就全球各地潜在的种族灭绝风险向联合国秘书长提供预警及咨询，并为秘书长及联合国提供应对建议。随后，联合国“防止种族灭绝特别顾问办公室”2014年发布指导文件《暴行罪分析框架》，用于指导评估种族灭绝罪、其他战争罪和所有危害人类罪(统称“暴行罪”)的早期风险预警信号。《框架》列举了关于暴行罪的14项风险因素以及每个风险因素的评估指标，为国际社会对潜在的种族灭绝风险进行预警提供了重要参考依据。值得注意的是，联合国“防止种族灭绝特别顾问办公室”不负责裁断是否已发生种族灭绝，其职责主要是进行前瞻性的风险预警。
单靠预警预防是不够的，还必须有种族灭绝罪的认定、审判甚至追责机制，才能真正起到威慑作用。在认定方面，依照《公约》规定，客观上必须要证明行为人实施了《公约》规定的有关行为，这是认定种族灭绝罪的最基本要求。而对于行为的证明有极高的标准，相关证据要“排除合理怀疑”。国际法院在有关判决中指出，考虑到种族灭绝指控的严重性，有关要素必须要求“高程度的证明”和“完全地肯定”。主观方面，必须要求“全部或部分消灭特定团体”的特定意图，这是认定种族灭绝罪的关键要素，对特定意图的认定必须是具体和明确无误的。国际法院的判例认为，尽管“全部或部分消灭特定团体”的意图可以从一些事实和情况中加以推断，但只有当相关推断是“唯一可能”的结论时，推断才有效。因此，对种族灭绝罪的认定需要经过权威、严格的法律程序，要经得起事实和历史的检验。
在审判方面，《公约》第六条规定，凡被诉犯种族灭绝罪或有第三条所列其他行为之一者，应交由行为发生地国家的主管法院，或缔约国接受其管辖权的国际刑事法庭审理之。因此，在发生被国际社会普遍承认的种族灭绝行为时，根据《公约》规定应首先由行为发生地国家的主管法院行使对该罪行的管辖权和审判权。同时，根据国家主权原则和不干涉内政等国际法基本原则，各国也对发生在本国境内的种族灭绝行为有天然的管辖权。然而，现实中，国家在战乱，或社会和政治秩序崩塌时，可能缺乏审理种族灭绝罪行的法院，或者当权政府不愿意起诉本国国民，特别是犯有种族灭绝罪行的高级官员，且在实操层面亦存在很多障碍。因此，在国内法院缺位情形下，有必要由国际社会公认的国际司法机构，对种族灭绝罪行进行审判和追责。根据国际法和有关国际实践，除了国际法院、国际刑事法院以及经联合国安理会授权成立的特别法庭，任何国家、组织或个人都没有资格和权力认定别国是否犯有种族灭绝罪，更没有权力进行审判。鉴于国际法院仅负责处理国与国之间的案件，不负责对个人进行审判和追责，故国际社会通常通过国际刑事法院或经联合国安理会授权成立的特别法庭来处理种族灭绝罪。也就是说，如想对犯有种族灭绝罪的个人行使审判权并追责，一般只能向国际刑事法院提起诉讼。应注意的是，一方面，依照《罗马规约》，国际刑事法院只对其缔约国的公民(须年满十八周岁)或组织有管辖权，且仅对《罗马规约》生效后实施的犯罪具有管辖权；另一方面，根据“补充性”原则，国际刑事法院仅在国内法院出现不能够或不愿意的情况下才能采取行动，即行使对种族灭绝罪行的管辖权和审判权。
在运用层面，种族灭绝罪及《公约》诞生后，直至20世纪90年代初才被援引和应用。1993年和1994年，联合国安理会先后通过第827号和第955号决议，设立了前南斯拉夫问题国际刑事法庭(以下简称“前南法庭”)和卢旺达问题国际刑事法庭，分别审判前南斯拉夫地区和卢旺达发生的严重国际罪行。最终，前南法庭将1995年发生在波斯尼亚斯雷布雷尼察的大屠杀判定为种族灭绝；同时，该法庭从成立至关闭总计起诉了161人，其中有90人被定罪。截至2015年关闭，卢旺达问题国际刑事法庭共对93人进行起诉，其中62人被定罪。国际法院方面，1999年7月，克罗地亚将塞尔维亚告上国际法院，指控其在1991至1995年巴尔干战争期间犯下违反《公约》的罪行，包括惨无人道的屠杀、恐吓和强奸等。随后，塞尔维亚在国际法院对克罗地亚发起反诉讼。最终，国际法院2015年2月对这一起世界上首例主权国家被起诉犯下种族灭绝罪的案件作了终审判决，裁定两国当时均未犯下种族灭绝罪。国际刑事法院方面，联合国安理会2005年3月通过决议，将苏丹达尔富尔问题移交国际刑事法院，该法院2009年3月、2010年7月先后分别以涉嫌“犯有危害人类罪和战争罪”和“犯有种族灭绝罪”为由，两次下达对苏丹时任总统巴希尔的通缉令(国际刑事法院首次对一国在任元首发布通缉令)。然而，苏丹不是《罗马规约》缔约国，不受国际刑事法院的管辖。依照《罗马规约》，如巴希尔出现在《罗马规约》缔约国，该缔约国有义务将巴希尔扣押，并将其移交国际刑事法院。事实上，巴希尔此后多次访问《罗马规约》缔约国，但因为当事国不配合，国际刑事法院亦无办法。尽管国际刑事法院对巴希尔的通缉令在国际社会存在许多争议，但国际刑事法院无法处理缔约国的不配合问题，表明种族灭绝罪在实践过程中仍面临困难或挑战。
种族灭绝背后的政治操弄
种族灭绝概念诞生后，很快成为国际政治斗争的工具，特别是成为西方大国打压异己、干涉他国内政、维护一己私利的工具。这种政治操弄主要表现为以下方面：
首先，操弄种族灭绝议题打压异己国家。当部分国家不幸发生纷争特别是武装冲突后，西方部分国家不仅不帮当事国化解冲突，反而火上浇油，通过操弄种族灭绝议题来放大当事国的族际矛盾，以打压甚至肢解不服从自己号令的异己国家。以缅甸罗兴亚危机为例，在昂山素季上台之初，缅甸与西方主要大国关系良好，美西方主流媒体将昂山素季奉为“人权灯塔”，“愿意放弃个人自由、与缅甸军政府斗争的有原则的活动家”。当缅甸没有按照美西方的旨意行事后，昂山素季则成了西方媒体笔下的“为种族屠杀辩护”，美西方部分人还鼓噪将缅甸局势提交国际刑事法院或为此设立一个特设国际刑事法庭。再以苏丹达尔富尔问题为例，当苏丹不同族群因资源争夺发生冲突后，美西方先是炒作苏丹“阿拉伯认同”与“非洲认同”的二元对立，后给苏丹扣上种族灭绝帽子并加大制裁，最终将苏丹一分为二。事实是，联合国国际调查委员会2005年1月发布的报告明确指出，并未发现苏丹政府有实施种族灭绝政策的意图，达尔富尔地区也未发生过导致上述后果的大屠杀。此后，美西方又以将苏丹移出“支恐国家”名单、解除制裁等做筹码，向2019年政变后成立的苏丹过渡政府施压，促使苏丹过渡政府2021年8月宣布将前总统巴希尔交由国际刑事法院“审讯”。
其次，假借“制止种族灭绝”之名干涉他国内政甚至对他国采取军事行动。以科索沃战争为例，在北约1999年3月24日对南联盟实施轰炸前后，美西方政要及媒体大肆抛售“塞族对阿尔巴尼亚族实施种族灭绝”论调。如美国时任总统克林顿公开宣称：“至少10万科索沃阿尔巴尼亚族人失踪。北约计划阻止种族清洗和屠杀。”美国哥伦比亚广播公司转载美国时任防长科恩的讲话，称科索沃“约有10万名服兵役年龄的男子可能已遭到屠杀”。据统计，西方各国当时有不少于1000家媒体对此大肆渲染，有些报道甚至将数字扩大至“有50万科索沃阿族人失踪”。在此背景下，北约打着“制止人道主义灾难”的幌子，公然绕过联合国安理会对南联盟实施了长达78天的轰炸。然而，依照塞尔维亚政府失踪人员办公室2007年公布的最终调查数据，自1998年1月至2007年初，科索沃全境共死亡或失踪人员8700名，其中6200名为阿族居民(死亡4700人、失踪1500人)，2500名为塞族、黑山族或其他民族的居民(其中失踪620人)。所公布的这些数据多数均得到科索沃驻联合国机构认可。对此，美国作家约瑟夫·拉法评论称，北约夸大阿族人死亡人数，意在将“制止种族灭绝”作为轰炸行动的理由。
第三，奉行“双重标准”，为实施种族灭绝的盟友做辩护。众所周知，美国、加拿大、澳大利亚等国立国后均延续欧洲殖民者对原住民的大规模驱赶、屠杀和强制同化政策，这些政策完全符合《公约》所定义的种族灭绝罪标准。然而，在动辄给他国乱扣种族灭绝帽子的同时，美西方国家却对自己盟友的历史罪行选择了沉默，甚至是辩护和袒护。众所周知，加拿大原住民儿童寄宿学校旧址上近来不断发现大批被虐杀的原住民儿童遗骸，但美西方主要国家均对此选择了沉默。不仅如此，美国部分媒体还为加拿大做辩护甚至唱赞歌，宣称加拿大政府为解决相关问题“做出了巨大努力”。对于德国20世纪初对纳米比亚赫雷罗人和纳马人的大规模屠杀，联合国早在1985年的报告中就做出了种族灭绝认定，但美西方大多数国家均对此选择了沉默或回避。德国2021年5月承认其暴行为种族灭绝后，美西方部分媒体对德国的历史罪行选择一笔带过，用“据历史学家估计”来表述遭屠杀的赫雷罗人和纳马人数量，还在报道中刻意强调德国承诺的“专项资金”为“巨额赔偿”，其倾向不言自明。
让种族灭绝回归法律本义
法者，治之端也。国际法是人类社会和国际关系发展到一定历史阶段的产物，总体而言代表着人类社会的进步。种族灭绝概念的出现及其在国际法中的实践亦如此。因此，国际社会特别是世界主要大国应共同努力，让种族灭绝概念回归其法律本义，让种族灭绝罪及其国际法实践成为人类社会防止种族灭绝惨剧重演的道义和法律护栏，而不是对他国进行污名化、恶意打压甚至干涉他国内政的工具。
首先，停止假借种族灭绝之名给他国扣帽子，甚至干涉他国内政。在学术层面，各国学者及研究机构有权就种族灭绝的定义、内涵及适用范围等进行研究，也有权就相关问题做出自己的阐述，这完全是学术层面的问题。然而，在国家层面，世界各国政府均应以《公约》所做定义和五种典型做法为准绳，停止肆意歪曲、放大、乱用种族灭绝的概念和内涵，以防肆意对他国实施污名化、扣帽子行为。实践中，世界各国应将国际层面种族灭绝罪的管辖权、认定权、判决权和追责权归还国际法院、国际刑事法院或经联合国安理会授权成立的特别法庭，任何国家、实体或个人都不得也无权给他国“定罪”。在此过程中，任何国家都有责任和义务反对肆意给他国“定罪”的行径，包括那些打着“独立法庭”“研究报告”等幌子的非政府行为。
其次，正人先正己，批评他国之前先自我反省。如前所述，美西方诸多国家在历史上都曾犯下种族灭绝罪，迄今要么继续否认和掩饰，要么避重就轻地表达“遗憾”“歉意”，鲜有真正的反省和悔改。不仅如此，西方部分国家迄今仍存在各种各样的种族歧视，原住民、少数族裔及穆斯林等特定宗教群体在经济社会生活的方方面面均长期遭受歧视，面临非常不利的发展窘境。这种长期歧视极易导致憎恨、敌对情绪和不容忍现象，是引发种族灭绝的社会性基础。对此，美国《外交政策》杂志曾撰文称，美国应该正视对原住民犯下的种族灭绝罪行，撕开“完美美国”的假象；拒绝驱逐历史上的种族灭绝恶魔，只会让美国在国内和国际上付出巨大代价。因此，西方国家在批评他国之前，首先需要做的是反省自己的历史罪行，并采取切实措施解决本国长期存在的种族歧视等系列人权问题。
最后，反对一切歧视和偏见，铲除滋生种族灭绝的土壤。近年来，全球出现大量基于身份的憎恨、敌对情绪和不容忍现象，包括针对难民、移民的各种歧视和虐待，针对特定族群或宗教团体的歧视。在部分社会动荡国家和地区，宗教常被既得利益者操纵，通过煽动不同信仰群体间的敌对和仇恨牟利，包括实施可能构成种族灭绝等暴行罪的行为。若此类行为无法追究责任，将使社会进一步瓦解和撕裂。因此，国际社会需共同努力阻止传播基于族裔、宗教和其他身份认定的憎恨和敌对情绪，以铲除可能滋生种族灭绝的土壤。
人类只有一个地球，世界各国、各地区、各民族有责任共同守护人类的这一共同家园，防止任何民族或族群遭受种族灭绝。为此，首先需要做的是让种族灭绝回归其法律本义，停止对种族灭绝的政治化和乱用。
(作者：贾春阳 高阳，均系中国现代国际关系研究院美国所副研究员)