生态环境损害赔偿制度已试点两年业内人士呼吁
尽快出台生态环境损害赔偿法律法规
本报记者 郄建荣
单位或个人对生态环境造成损害，政府作为权利人可以提起索赔。这是去年年底时中办和国办印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(以下简称《方案》)作出的明确规定。
到今年年底，生态环境损害赔偿制度改革试点在全国推开已整两年，这项制度已全面落地。生态环境部近日公开20个典型案例，值得关注的是，有的案件政府索赔金额过亿。
曾参与“北京市小月河生活粪便污染物倾倒事件”(20个典型案例之一)的北京汉鼎联合律师事务所，高级合伙人张义平在接受《法制日报》记者采访时表示，生态环境损害赔偿案件优势明显，但也面临着赔偿金额难确定等问题。湖北省仙桃市生态环境局局长金俊华则提出，应尽快出台生态环境损害赔偿专门法律或法规。
全国已办理案件600多件
据生态环境部介绍，2015年至2017年，曾选择吉林等7省(市)开展生态环境损害赔偿制度改革试点。根据2017年发布的《方案》要求，从2018年开始，在全国试行生态环境损害赔偿制度。
《方案》的最大亮点是，对企业或者个人造成的生态环境损害赔偿引入了政府作为权利人并提出赔偿的制度。生态环境部指出，这项改革授权省级政府、市地级政府为赔偿权利人，要求其对造成生态环境损害的责任者追究损害赔偿责任，强化违法主体责任，提高违法成本。
生态环境部政策与标准司司长别涛指出，在《方案》实施前，企业造成环境污染、生态破坏，根据现有法律规定要承担两类民事赔偿责任，即如果造成人身伤害，要依法承担对人身伤害赔偿责任；如果造成财产损害，要按照规定承担财产损害的赔偿责任；“对生态环境本身损害的赔偿责任，没有明确的规定。”别涛说，“生态环境损害赔偿制度，是在现有人身赔偿、财产赔偿之外加大赔偿力度，引入新的概念，即生态环境损害的赔偿责任。”别涛表示，按照《方案》要求，对生态环境损害赔偿由政府及其指定的部门或机构提起。
生态环境部指出，生态损害赔偿制度是一种非诉讼制度，其特点是在现有环境民事诉讼之外，创设“磋商”这种生态环境损害救济的新途径。其中，调查评估内容以及修复启动时间期限的确定；赔偿责任的承担方式优先采用修复方式，在修复不能的情况下适用金钱赔偿责任等都可通过磋商进行解决。
据生态环境部介绍，《方案》在全国实施后，31个省(区、市)和新疆生产建设兵团均成立了生态环境损害赔偿改革工作领导小组、印发了实施方案，另有126个市(区、县)印发了本地实施方案，各地已研究制定90件磋商、调查、资金等改革配套文件，另有94件正在编制。
生态环境部透露，目前各地赔偿权利人及其指定的部门或机构已办理案件600多件，办结200多件，形成了一批有影响的典型案件。
环境局索赔金额过亿元
从生态环境部公开的20大案例看，有的案件政府索赔数额巨大，其中，内蒙古阜丰生物科技有限公司大气污染生态环境损害赔偿案与济南章丘非法倾倒危险废物致生态环境损害赔偿案中，政府部门的索赔金额均超过亿元。
内蒙古阜丰生物科技有限公司世界第一大谷氨酸生产商——中国阜丰集团的核心企业(以下简称阜丰集团)。据生态环境部介绍，这家企业自投产以来，厂区无组织恶臭气体排放，影响空气环境质量及城区居民生活。针对群众反映异味问题，多年来，呼和浩特市生态环境局进行现场调查，多种途径督促企业整改。检察机关还就企业的污染问题提起民事公益诉讼。在公益诉讼期间，呼和浩特市生态环境局与阜丰集团多次进行磋商，最终确定环境损害赔偿额为1.0560亿元。检察机关据此与阜丰公司和解并撤诉。
生态环境部透露，通过呼和浩特市生态环境局与呼和浩特市检察机关的共同督促，目前，1.0560亿元赔偿资金已全部到位。
2015年10月21日凌晨2时，山东省济南市章丘区普集镇上皋村废弃三号煤井发生一起重大非法倾倒危险废物事件，造成4人当场死亡，为重大突发环境事件。当时，这起案件引发社会关注。
生态环境部指出，经调查与鉴定评估，章丘案涉及6个赔偿义务人，造成的生态环境损害数额为2.3亿元。2017年7月初，山东省原环境保护厅与赔偿义务人开展了四轮磋商，与其中四个企业成功签订了磋商合同；另外两家公司磋商不成功，后经诉讼解决。目前该案件的修复工作已基本完成。
呼吁尽快出台专门法律
北京市小月河生活粪便污染物倾倒事件是生态环境部通报的20个典型案例之一。在这起案件中，北京市生态环境局与赔偿义务人北京通洁商贸服务中心、连带责任人代表开展了三轮磋商，并于今年10月28日签订支付应急处置费等113.46万余元的赔偿协议。
作为这一案件的律师，张义平告诉《法制日报》记者，这一案索赔金额不大，但成功结案的意义重大。“污染企业是一家个体户，赔偿能力有限，即使与其签订赔偿协议也难以履行。为保证赔偿到位，北京市生态环境局做了大量工作，经过三轮艰难的磋商后，最终与污染企业、连带赔偿责任人签订了赔偿协议。”张义平说，由于赔偿义务人、连带赔偿责任人对自己的错误已有深刻认识，协议在签订后的一周内便得到了实际履行，效果非常好。
在张义平看来，北京市小月河生活粪便污染物倾倒案件探索了扩大生态环境损害赔偿义务人范围的新思路，通过摆事实、讲道理，将有过错的非污染企业纳入到连带责任的赔偿责任体系中，实现了修复生态环境、警示教育生产经营者的双重效果。
他特别指出，相对于法院诉讼，磋商机制更加灵活、便捷，同时成本低、过程性交流更透彻，容易得到赔偿义务人、连带责任人的理解，他们履行赔偿义务的主动性更强。相信这项制度今后会得到更广泛的施行。“对于污染者而言，政府如此迅速、如此专业地站出来主张权利，远远超出了他们的想象。”张义平说，这样的案件也面临难点。他所说的难点，包括污染者赔偿能力不足；赔偿金额难确定等。
对于这些难点，张义平说，可以通过扩大赔偿义务人范围、进行生态损害鉴定等予以解决。
金俊华透露，《方案》施行后，仙桃市生态环境局也做过生态环境损害赔偿案件。他说，从实践看，尽快出台一部专门立法或法规显得更迫切。同时，还要加快建立生态环境损害鉴定评估技术体系。针对生态环境损害取证难，对鉴定机构依赖大，鉴定周期长等问题，金俊华建议，从法律层面确定鉴定的评估范围、主体、责任分担、管理机构、资金来源等，制定明确鉴定评估技术规划，探索建立一套完整的生态环境损害评估体系。
对于生态环境损害赔偿立法问题，别涛表示，已经发布实施的土壤污染防治法中第96条已有相关规定。他透露，生态环境部正积极推动将生态环境损害赔偿内容纳入正在制修订的固体废物污染环境防治法、长江保护法和民法典侵权责任编等法律。同时，中办、国办印发的《中央生态环境保护督察工作规定》明确规定，对督察发现需要开展生态环境损害赔偿工作的，移送省、自治区、直辖市政府依照有关规定索赔。
别涛说，生态环境部将持续推动生态环境损害赔偿相关立法和配套政策措施出台。