从信息化到智能化再到智慧化——城市具备用大脑思考的能力，这不是投钱就能解决的问题
杭州“大脑”究竟开了什么脑洞？
■本报见习记者 朱凌君 巩持平
◆城市大脑最终可能要为城市生活打造一个数字化的界面。在如此庞杂的数据中，如何利用好市场和政府两只手，如何推进政府和城市大脑更多良性互动，还需继续探索
杭州的城市大脑火了之后，常有全国各地的考察团去看。相关负责人经常被问同一个问题：我们也想做城市大脑，要投多少钱？这个问题有些外行，而且不好回答。老法师的标准答案是：这不是一个投钱就能解决的问题——要企业、民间组织、街道居委会等各方力量不断碰撞磨合，从老百姓的需求中不断发现问题，从需求出发倒逼政府部门自我改革，减少各类办事审批流程，再让各方在受益中反思，在反思中改进，经历这样的过程，城市就具备了用大脑思考的能力。
3月31日下午，习近平总书记考察杭州城市大脑运营指挥中心时说，城市大脑是建设“数字杭州”的重要举措。通过大数据、云计算、人工智能等手段推进城市治理现代化，大城市也可以变得更“聪明”。从信息化到智能化再到智慧化，是建设智慧城市的必由之路，前景广阔。
据不完全统计，目前，全国提出要建设城市大脑的城市至少500多个，但究竟怎么做呢？记者去杭州实地调研，从一个个案例中找寻线索、追问答案。
始于数字治堵
时间退回到2016年。当年的云栖大会上，杭州宣布启动城市大脑建设。所谓城市大脑，是为城市生活打造的一个数字化平台，将原本散落在城市生活中的数据汇集起来，并通过整合分析，实现对城市的指挥、调动和管理。用杭州市副市长陈卫强的话说，是要为城市生活打造一个数字化的界面，让人们通过这种界面去触摸城市的脉搏，去感受城市的温度，去享受城市的服务。同时，也让城市管理者拥有决策科学化、民主化的最佳工具。
为什么要建城市大脑？最早为了治堵。彼时，杭州是个名副其实的堵城。数据显示，当时杭州城市快速路处于严重拥堵状态下的时间跨度长达10小时，市中心经常处于严重拥堵状态。
中国工程院院士、杭州城市大脑总架构师王坚曾感慨：“世界上最遥远的距离不是从南极到北极，而是从红绿灯到交通摄像头，它们在同一根杆上，但从来没有通过数据被连接过，摄像头看到的东西永远不会变成红绿灯的行动。”城市大脑要做的，其实就是以互联网为基础设施，利用丰富的城市数据资源，对城市进行全局的即时分析，从而有效调配公共资源，不断完善社会治理。
在杭州，城市大脑从摄像头得到了即时交通流量，第一次让城市的交通信号灯能根据即时流量，优化路口的时间分配，提高交通效率。同时，依靠计算机视觉分析能力，利用每一个交通摄像头对道路进行即时交通体检。一年后，在试点区域，与交通数据相连的128个信号灯路口，通行时间缩短15.3%。在主城区，城市大脑日均事件报警500次以上，准确率达92%，大大提高了执法指向性，成效显著。通过3年多的数字治堵，杭州交通拥堵排名已经从2014年的全国第2位下降至去年的第35位。
值得一提的是，杭州城市大脑的迭代升级也推动了杭州交警警务机制的改革。比如，2018年4月，杭州公安交警部门专门建立起信号配时中心，中心接管了杭州市区路口1882个交通信号灯，打破了辖区界限，加强了区域统筹。另外，杭州公安交警部门新成立了交警机动队，归属指挥情报中心直接调度，第一时间快速处置城市大脑发现的各类警情，丰富了勤务层次，提高了处置效率。
赋能区域治理
治堵取得成效后，城市大脑的中枢神经不断向社会各领域延伸，交通、文旅、医疗成为高频应用场景。
比如，文旅系统通过商业数据与政府部门数据的多维融合，让游客20秒入园、30秒入住酒店；停车系统累计完成33.5万个停车位“先离场后付费”建设，免去排队交费环节，累计服务143.9万余车次；医疗系统建设中，上线“先看病后付费”应用场景，全市252家公立医疗机构已全部接入……
此外，2月11日上线的健康码也是城市大脑的产物。绿、黄、红码三色动态管理、新冠肺炎疫情数字驾驶舱实时监测疫情数据、亲清在线助力企业复工复产……紧急状态下，数据在城市治理中发挥了重要作用，也推动了政府流程再造和管理模式的转变。
城市大脑赋能区域治理，也是从高频场景切入的。2018年底，湖滨街道探索建立“湖滨智芯”，用来监测实时人流。辖区地理位置特殊，有西湖边上的著名景点音乐喷泉，有商业步行街，有全市最大、最忙的地铁站之一。当时，人员聚集带来的安全隐患是另一大痛点。
高峰时期，人多到何种程度？湖滨街道党工委委员王潞给记者讲了一件事：2019年元旦，凌晨2点，热闹的跨年人群散去，值班民警准备用手机叫车回家，软件显示排队近千人，6点时，那位民警已步行到家，网约车司机才打来电话。
于是，街道和旅委专班合作，接入城市大脑，数据实时显示人员密度和人流走向，街道联动各方力量，在人员过密时发出预警，并能提前研判人流引导方向，让保障力量更快速做出反应。
人员管理只是具体场景之一。对湖滨街道来说，长久以来，还有更大的痛点，即辖区内杭州市第一人民医院周边道路拥堵和停车难问题。这一问题是街道的老大难。2019年1月，湖滨步行街升级为“国家级”步行街，区块内原本的车行道改为人行道，还封了两个停车场，医院本就就诊量高，步行街改建后，车流更为集中，拥堵问题格外突出。
传统的治堵办法试过不少。交警在院门口常驻，疏导车辆；医院也做出让步，说服院里的专家把车停到院外；四周的非机动车道围上铁栏杆，形成硬隔离，自动变成等候区，供入院车辆排队停靠。
可人力物力投进去了，收效甚微，反倒走入两边不讨好的死胡同——来看病的车辆进不了医院，至少有一人留下等候；同时，占道停车被默许，非机动车无路可走，只得紧贴路边行驶，车辆剐蹭等纠纷时有发生，平均两天一次，下雨天更糟糕。
街道接到过不少投诉，来看病的有怨言，家属等在外面特别焦急，周边市民意见也大，都说车都停到路上了政府还不管管。这些话一直往王潞耳朵里传，之前，她觉得有心无力，城市大脑的概念诞生后，她动了念头，想试试看。
部门协同的力量
不过，于湖滨街道而言，智慧街区的改造起初更像一次赌博，输赢难料。
改造自2019年3月启动，王潞是具体牵头人之一。想法很明确，就是要解决长久以来停车的痛点。靠城市大脑就能解决？王潞并不确定。
数据上看，能。城管专班协助下，几大停车场信息接入街道，王潞他们发现，医院停车场的确极度饱和，但从区域整体来看，常用车位仅为总车位数量的70%。街道做了一个问卷调查，结果显示，70%的市民能够接受在距离目的地500米范围内停车，而医院周边符合条件的停车场很多。街道请专人设计了停车路线，再将高峰时段要错开的因素考虑进去，最终选定4个商场的停车场。这样一来，医院可用停车位一下由120个增加到1200个。
办法实际推行起来，却难。各方都明白，这亟待解决，但就是没有要做第一个吃螃蟹的人。医院本已将周边道路视为自己的停车场，交警也对在铁栏杆内停车排队的车辆网开一面，不开罚单，商场的停车位本是留给消费者的，医院来的车停满了，恐怕影响销售业绩，得不偿失。王潞也迟迟下不了决心，停车管理本来各单位都出点力，实则全不负责，若挑明了说这事街道牵头做，最后搞砸了，不是砸政府招牌？
“赌一把看看，毕竟街道有属地责任。”王潞说。
街道出了3位专职人员，招募了70多位志愿者，每天早7点到晚10点在停车场蹲守，最主要的工作之一是数数：一要数进出车辆数量，二要算停留时间，三要观察停车高峰和低谷时段。3个月后，一份经过人工校准的数据报告出炉，这是街道说服各方试行新办法极有力的材料。
拿着报告，亮出数据，街道跟商场挨个谈，希望能开放停车位。商场问得最多的问题是，真的有人绕远停车吗？不如做个实验。街道和商场约定，给在医院门口等候的车辆发一张优惠券，让司机把车停到商场去，优惠券金额街道出钱补贴。实验在两周后有了结果，商场不肯收优惠券了——停过去的车辆很多，把闲置车位用起来，效益可观。
过了商场这关，剩下的事情易做一些。交警搬走铁栏杆，拆掉硬隔离，还路于民，他们依然守在医院门口，却是在反复解释占道停车以后要罚款了。医院门口和十字路口架起电子显示屏，实时更新医院内空余停车位数量，以及周边可用的停车资源。类似的显示屏在每个转弯处和停车场门口都有，一步步引导车辆去空闲位置，之前低头找泊位，现在抬头见泊位。
“显示屏解决了大问题。”堵塞被疏通，效果显著。之前车辆进医院平均需要90分钟，停车分流后，这一时间缩短至2分钟。商场停车位的周转率由2上升至5，即每天一个车位上停过的车辆数量上涨60%。“解决问题的思路不是增加什么，而是将错配的资源归位。”王潞说，城市大脑让数据接入自来水管子，数据流动起来，变成了可用资源。
正要松口气的时候，意外找上门来——街道又接到投诉，市民在电话里大声指责，说政府骗人。原来，这位市民根据指示牌引导到周边停车，停车场却告知，车位已满，“指示牌明明显示还有5个，你怎么说已经满了？是不是故意不让我停？”排查后发现，出现数据失实的情况，是因为医院系统线路出了问题。王潞到现场看，果然，医院门口再现排队长龙。“我非常自责，出现问题了也没能及时发现。”那天起，街道联合医院、交警、城管、商场成立小分队，建立专班机制，一有问题，各方一起动，尽快解决。
即便如此，类似的投诉时有发生，多数因为显示屏数据与实际不符，还有认真的市民因怀疑数据真实性，去把停车场停车位数了一遍。其实，有的误差很难避免，比如车辆入场和数据更新之间固然存在的时间差。“我们更要做好数据的运营和维护。”王潞说，“把停车场数据亮出来，无异于自曝家底，如果数字不对，市民们一清二楚，必然会对政府公信力产生伤害。”于他们而言，这是悬在头顶的一把剑。
目前，湖滨街道的智能停车模式已拓展运用到辖区内全部3家三甲医院。见识过部门协同的力量后，街道有了更大的“野心”，想要接入更多资源，去触碰更多痛点。这是从百姓需求出发推进的改革，也是政府理念由管理思维到服务意识的转变。
“后进生”的追赶
从原理上看，城市大脑旨在通过多种网络形成有效的连接，实现信息的互通访问和接入设备的互相协同运作，从而实现信息资源的一体化和立体化。据不完全统计，杭州原有52个政府部门和单位共建有760个信息化系统项目，部门间数据不相往来，甚至同一个部门内部不同业务线也不相通，于是形成一个个数据孤岛。
城市大脑建设启动后，最重要的就是打破了数据壁垒，实现了部门间的互联协同，为其后的数字化治理奠定基础。
对不少政府部门来说，城市大脑不仅推动了城市治理体系和治理能力现代化，也为政府自身的数字化治理提供了内生动力。
比如，原本信息化基础较薄弱的部门的危机感增强，积极营造后发优势，一个比较典型的例子，体现在应急管理方面。杭州市应急管理局应急救援指挥中心副主任姚志明介绍，以往，杭州的应急管理系统在信息化上较为薄弱，不少数据缺乏系统分类整理，部门间也没有打通，造成应急响应方面动作有些延迟。去年，应急管理系统接入城市大脑数据库，迭代升级了防汛防台和安全生产监管系统，重点打造了防汛防台应急联动和危化品事故防控“看得见”两大应用场景。
首先是将静态的数据电子化、可视化。新上线的防汛防台应急联动平台全面对接气象信息接口，增加了温度、风力、降雨等数据面状图层服务，并标绘新划定一般山洪灾害风险区和地质灾害重点防范村，明确影响区域、户数、人口及防汛措施、责任人和联系方式，从而进一步优化完善，如山洪灾害和地质灾害预警条件达到一定响应等级后，确保人员应转尽转，实现灾害尽早防范。
有了数据，还要加快打通和应用，减少原有数据的更新频率，同时根据相关场景尽可能多地接入更多数据。下一步，姚志明表示，在防汛防台方面，还将接入山洪危险区、地质灾害风险点及城市内涝点，提升工程成果，逐步提升台汛期灾害综合监测预警及应急处置精准度。另外，应急管理局还在积极形成各类应急行业专题库，对内部业务系统和外部共享交换提供统一的数据目录服务，实现各层级、各部门数据的共享交互，助推应急行业数据的共建共享。
治理成效一目了然
在杭州城市大脑有限公司副总经理兼首席技术官申永生看来，城市大脑能让政府的数据和决策更加透明化和精准化，也使部门的考核有了更明确的依据。
“数据一接到大平台上，问题一目了然。很多数字指标，经过复杂算法、算力支撑，融合计算出来，可以精准体现治理成效。”申永生说。
最大的改变无疑是理念上的。以往，政府对数据的态度主要是“等结果”，却很少去弄明白过程。现在政府部门会更多地去思考数据的由来，挖掘数据背后的意义。
延误指数是其中经典的例子。用申永生的话说，大家了解延误指数之前，“堵”是常用的口头语，政府决策多依靠经验。比如一条高架路上的红绿灯，由专家经验判断怎么设置，适当管控。但这种经验放到整个城市交通管理上，可能不够用了。
道路到底是堵还是不赌，在数据上可以体现得很精准。根据城市大脑测算，杭州交通平峰时的在途量大概是20万辆车，最高峰时也仅为30万辆左右。治堵的关键就可以被简化成解决10万辆车的拥堵问题。再比如，通过引入延误指数，数值1.5时道路明显畅通，到了1.7就开始堵了。在将道路拥堵情况量化后，治理和考评都可以更加精准化。
亲清在线是另一个典型案例。3月2日杭州市政府上线新型亲清政商关系数字平台，如果按规定缴纳社保、2019年全年工资收入低于7.2万元、未承租公房和未享受政府住房补贴且在外租住房屋的企业员工，可以通过“亲清在线”领到政府给予的每人500元补贴。手机上点一点，全程不过2分钟，补贴就能到账。
亲清在线平台依托城市大脑中枢系统，通过流程再造、数据协同、在线互动，实现政府服务效能提升，政府可以更精准有效地给企业“发红包”。在申永生看来，“亲清在线”数字平台最大的特点就在于实行企业承诺制，让企业在政策申报中为员工背书，承担一定责任，“政府一定程度上放权，让企业来做最擅长的事情”。
从诞生之初，杭州城市大脑便带有鲜明的“需求导向”的烙印。无论是赋能社区街道的区域治理，还是推进政府部门内生的数字化治理改革，最重要的其实是政府理念由管理思维到服务意识的转变。这或许也是政府服务在数字化进程中的重要标志，政府把公共服务直接办到了企业和群众手心，实现从“大水漫灌”到“精准滴灌”的改变。
于杭州而言，城市大脑最终可能要为城市生活打造一个数字化的界面，也让城市管理者拥有决策科学化、民主化的最佳工具。不过，在如此庞杂的数据中，如何利用好市场和政府的两只手，如何推进政府和城市大脑更多地良性互动，还需要继续探索。