董事长为登记档案真实准确完整主要责任人
上市公司内幕信息知情人登记管理制度规定征求意见
□ 本报记者 周芬棉
对标新证券法，结合监管实践，证监会近日发布《关于上市公司内幕信息知情人登记管理制度的规定(征求意见稿)》(以下简称《登记管理制度》)，以进一步规范上市公司内幕信息知情人登记和报送行为，加强内幕交易综合防控。
对内幕交易行为零容忍
内幕交易是内幕信息知情人利用内幕信息从事的违法行为。证监会一直反复强调，持续对内幕交易行为保持高压态势，对内幕交易行为等各类证券违法行为“零容忍”。
天同律师事务所律师何海锋说，内幕交易违法行为对市场造成多重危害。从证券法的基本原则看，内幕交易严重违背公开、公平、公正的三大原则；对大众投资人来说，内幕交易损害其平等知情权和财产权益；从证券市场角度分析，内幕交易破坏市场资本定价，扰乱金融市场运行秩序。
上海财经大学法学博士樊健称，内幕交易是典型的“白领犯罪”行为，具有隐蔽性好、反侦查能力强以及涉案金额巨大等特点。内幕交易行为会使投资者丧失对于证券市场的信心，也可能会使公司重要信息(例如并购信息等)提前泄露，从而损害公司的正常经营；将使证券分析师等处于劣势地位，打击他们分析公司基本面的积极性；还会助长非理性投资行为，投资者心怀投机心理，积极打探所谓内幕信息，最后被“割韭菜”。
专家称，打击内幕交易需要扎紧制度的篱笆，从规范内幕信息知情人入手。
从“建立”到“完善落实”
2011年证监会发布《关于上市公司建立内幕信息知情人登记管理制度的规定》(即相关旧规)，对标的是经2005年第一次修订后的证券法。据证监会有关负责人介绍，目前上市公司已经普遍建立该制度，现在的主要任务是“完善和落实”。
中国人民大学法学院教授杨东说，2016年以来，在证监会稽查执法持续高压态势下，内幕交易占全部立案案件数量的比例从之前的51%下降到24%。内幕交易总体案发态势虽得到一定程度遏制，但内幕信息知情人直接从事内幕交易的案件逐渐减少，传递型内幕交易日益成为主要类型，内幕交易更为隐蔽复杂，信息扩散范围广、速度快，影响和危害更为严重。
从传递对象上看，内幕信息传递“群体化”“裙带化”特征明显，从法定内幕信息知情人的直系血亲向其他近亲属、朋友、同学、同事等蔓延，还出现了知情人向商业合作伙伴、子女就读学校校长、开办企业所在地党政干部等利益相关方泄露内幕信息供其牟利的案例。
要“完善”的原因，除了现实需要之外，就是要对标今年3月起施行的新证券法。新证券法在第五十一条列举了多达九类内幕信息知情人，并在第八十条第二款、第八十一条第二款将合计23条重大事件，明确界定为内幕信息。
“这大大扩展了内幕信息知情人、内幕信息事项的范围，并且强化了内幕交易的法律责任。”杨东说。
值得注意的是，此前作为相关旧规的《关于上市公司建立内幕信息知情人登记管理制度的规定》中的“建立”二字被取消。
董事长对登记报送负责
樊健说，与旧规要求上市公司作为责任主体保证内幕信息知情人档案的真实准确和完整相比，《登记管理制度》将责任到人，明确“董事长为主要责任人。董事会秘书负责办理上市公司内幕信息知情人的登记入档和报送事宜。董事长与董事会秘书应当对内幕信息知情人档案的真实、准确和完整签署书面确认意见”。因此，如果内幕信息知情人档案出现差错，董事长与董事会秘书或被追究责任。
《登记管理制度》也苛以上市公司责任，即要求上市公司根据重大事项的变化及时补充报送相关内幕信息知情人档案及重大事项进程备忘录。
樊健说，《登记管理制度》还补强了证券交易所的权力。新增规定：证券交易所根据内幕交易防控需要，对上市公司内幕信息知情人档案填报所涉重大事项范围、填报的具体内容、填报人员范围等作出具体规定。
在《登记管理制度》第十条增加第二款：“证券交易所根据重大事项的性质、影响程度，对需要制作重大事项进程备忘录的事项、填报内容等作出具体规定。”
作为监管一线，证券交易所应当将内幕信息知情人档案及重大事项进程备忘录等信息及时与证监会及其派出机构共享。
期待相关司法解释出台
打击内幕交易，还应加大执法力度。
证监会一直在积极作为。杨东说，证监会强化“大数据”筛查异常交易线索，本着“零容忍”“全覆盖”“无死角”的原则，专项执法行动第三批案件集中查处内幕交易行为，尤其重点打击传递型内幕交易。
在刑事责任追究方面，构成犯罪的在刑法上亦有相应罪名，但在法院审理时，却仍有障碍。缺乏明确的司法解释是最大的缺憾。
何海锋说，内幕交易是证券领域为数不多的同时涉及民事、行政和刑事责任的违法行为。内幕交易案件多发且危害巨大，但实务中此类纠纷的司法判例较为少见。这是因为，比起虚假陈述等证券欺诈纠纷类型，内幕交易纠纷在责任构成、损失认定、因果关系等方面更为复杂，在少数的几个内幕交易纠纷案件中，因果关系的举证失败成为原告败诉的理由。
更重要的原因是，我国目前对内幕交易民事赔偿案件的审理在司法解释上还是一个空白。法院在受理时也处于比较谨慎的态度。
对司法解释的缺失引发的问题，樊健也持相似态度。他说，在民事诉讼中，由于缺乏司法解释，内幕交易的适格原告认定、损失计算方式以及因果关系认定等，实践中争议较大。并且，内幕交易行为人往往是在被行政处罚没收违法所得和罚款之后而被投资者起诉，因此多数情况下，已经没有经济能力再赔偿投资者。所以，从司法实践看，内幕交易民事诉讼案件非常稀少。
樊健认为，最高法院需通过制定司法解释或者选择指导性案例等方式，从民事的角度来遏制内幕交易行为，维护投资者权益。