重点流域及海洋生态环保“十四五”规划编制提速
突出“一河一策”“一湾一策”
● 两项规划是今后一个时期内，指导全国各流域海域、各省市水生态环境保护和海洋生态环境保护工作的基础性、关键性文件，两项规划的编制要从流域和海域的系统性、整体性出发，从解决问题的根源入手
● 两项规划的编制必须严把质量关，要确保编制出的规划“管用、好用、解决问题”；要体现不同流域海域特色，“使长江像长江，黄河像黄河”；五年后要让老百姓看到河流、海湾的变化
● 针对两项规划编制中存在的问题，各省级生态环境部门和流域海域局要继续加大督导帮扶力度，严格把关，协助地市进一步根据审核意见认真修改规划编制要点，修改后仍达不到要求的，要退回去重编，时间服从质量，直到符合要求为止
□ 本报记者 郄建荣
超过6000人，调研13622条河流；超过1000人，调研海湾点位数达到784个。在重点流域水生态环境保护“十四五”规划和海洋生态环保“十四五”规划(以下简称两项规划)的编制过程中，动员如此大的力量进行如此大范围的调研，在生态环保规划编制历史上还是第一次。不仅如此，就两项规划的编制，今年一年，生态环境部召开调度会多达12次。
生态环境部副部长翟青指出，两项规划的编制必须严把质量关，要确保编制出的规划“管用、好用、解决问题”；要体现不同流域海域特色，“使长江像长江，黄河像黄河”；五年后要让老百姓看到河流、海湾的变化。
按照生态环境部的要求，今年12月底前，两项规划要形成规划初稿，明年3月底前形成规划征求意见稿，6月底前上报国务院。
《法治日报》记者注意到，从部分地市一级编制的规划看，重点均放在了流域及海洋水质的改善上。通过两项规划的编制及实施，我国重点流域以及海洋的生态环境质量改善情况值得期待。
史上最大规模调研
一年十二次调度会
目前，由生态环境部组织的两项规划的编制正在紧锣密鼓地进行。据生态环境部介绍，从2019年开始，两项规划的编制就已经启动。
在两项规划编制启动时，生态环境部就明确提出，要编制一个不同于以往，“管用、好用、解决问题”的规划。要让老百姓看到五年后河流、海湾的变化情况。在重点流域水生态环境保护“十四五”规划中，生态环境部还首次提出了亲民指标要求。
为了确保各地能按这样的要求完成两项规划的编制，据生态环境部介绍，各流域海域局和各省级生态环境部门牵头成立了32个水生态环境保护规划督导工作组和11个海洋生态环境保护规划督导帮扶工作组，对各地水生态环境要点和沿海各地海洋生态环境规划要点编制逐一开展技术指导和督导帮扶。
“仅仅在办公室里‘拍脑袋’、纸上谈兵，是编不出‘管用、好用、解决问题’的规划的。”因此，全国生态环保系统派出“大兵力”进行规划编制前的调研。以重点流域水生态环保“十四五”规划编制试点城市浙江省湖州市为例，据了解，湖州市在规划编制过程中开展了为期18天的调研，规划编制人员走遍全市71个乡镇、街道，现场走访百姓257人，发放和收集调查问卷202份，实现乡镇街道、干流支流、河湖断面、污水处理企业、矿山码头、重点涉水行业等“六个全覆盖”。
生态环境部表示，经初步统计，重点流域规划编制参与调研人数超过6000人，共调研了2.8万个点位，其中涉及河流13622个、湖库1922个、排污口8850个，查出水生态环境问题6941个。海洋规划参与调研人数超过1000人，调研了6050个点位，其中海湾调研点位数累计784个，查出海洋生态环境问题926个。
针对两项规划的编制，生态环境部还成立了工作组，仅今年以来就召开了12次调度会。
“‘十四五’处于‘两个一百年’奋斗目标的历史交汇期，是在2020年全面建成小康社会、打好打胜污染防治攻坚战基础上，向美丽中国目标迈进的第一个五年，具有不同于以往的特点和要求。”在翟青看来，在这样的大背景下，两项规划的编制必须针对各地的实际，必须能解决问题。他指出，两项规划是今后一个时期内，指导全国各流域海域、各省市水生态环境保护和海洋生态环境保护工作的基础性、关键性文件，两项规划的编制要从流域和海域的系统性、整体性出发，从解决问题的根源入手，认真谋划生态环境保护“十四五”各项工作。
从严审核规划要点
确保规划质量过关
据生态环境部介绍，截至今年10月15日，各省(区、市)已组织各地完成并提交342份地市水生态环境保护要点(包括4个直辖市，兵团，337个地级市)和52份海洋生态环境保护要点。
生态环境部对这些城市编制的要点开展了质量审核，水生态环保要点一次审核通过的地市有159个，未通过审核的地市有183个，通过率为46.5%；海洋规划要点中，40个地市为“通过审核”，12个地市规划要点为“基本通过”。规划编制要点审核通过率相对较低的是安徽、河南、湖北、云南、辽宁、广西。
翟青解释，审核通过率不是很高的原因是坚持高标准严要求，“这样做的目的，是通过对规划要点的从严审核、严加把关，确保质量过关，进而为后续规划编制打下坚实的基础”。
据生态环境部介绍，通过审核也发现了两项规划编制中存在的问题。其中包括少数地方政府主体责任落实不到位。虽然各地市都成立了以市政府领导为组长的领导小组，但也有部分地市领导重视程度不够，主体责任落实不到位，未形成市领导亲自抓部署抓落实的工作机制。同时，少数地方在部门衔接方面也存在问题，跨部门沟通协调不到位，与技术支撑单位的沟通不足，导致要点文本质量不高，影响了规划成果的质量。
同时，也有一些规划以河湖、海湾为统领落实不到位。“河湖水生态环境和海湾生态环境质量是老百姓关注的重中之重。但是从流域规划要点编制情况看，部分地市未严格落实‘以河湖为统领’要求，在规划层面缺乏一条主线把上下游左右岸串联起来，没有系统进行规划设计。”据生态环境部水生态环境司介绍，一些地方河湖调查评价、问题及成因分析仅仅围绕国控断面开展，没有统筹考虑上下游、左右岸、干支流。
生态环境部海洋生态环境司指出，在海洋规划中，部分地市未严格落实“以美丽海湾保护与建设为统领”要求，辽宁丹东，河北沧州，广东汕头、惠州，广西北海、防城港等地市在突出生态要素、体现区域特色的目标指标等方面还有差距。
“问题在哪里，症结在哪里，对策在哪里，落实在哪里。”在两项规划编制启动时，生态环境部就明确提出规划编制要突出“四个在哪里”。生态环境部在审核中发现，四川达州、黑龙江鹤岗、河南鹤壁等部分地市对“四个在哪里”剖析不到位。此外，吉林省吉林市、内蒙古乌兰察布等一些地市水生态环境保护问题和项目逻辑关联性不强，项目绩效不明确，对突出问题解决和规划目标实现的支撑不足。
一河一策一湾一策
规划编制体现特色
在生态环境部看来，陆地水生态环境质量好坏体现在“河湖”上，而近岸海域水生态环境好坏则体现在“海湾”上。
翟青提出，各地规划编制中要认真研究本辖区内有多少河湖、海湾，这些河湖、海湾都是什么状况。在此基础上，要搞清楚当地河湖、海湾存在哪些生态环境问题，是什么原因造成的；五年内能解决哪些问题，需要开展哪些工作。他特别强调，规划编制要明确五年之后这些河湖、海湾有些什么变化。在人水和谐方面，针对老百姓对美丽河湖、海湾的向往，各地要立足实际，进一步改善水环境、水生态，让老百姓有获得感、幸福感。
针对两项规划编制中存在的问题，翟青表示，各省级生态环境部门和流域海域局要继续加大督导帮扶力度，严格把关，协助地市进一步根据审核意见认真修改规划编制要点，修改后仍达不到要求的，要退回去重编，时间服从质量，直到符合要求为止。他反复强调，两项规划编制一定要“管用、好用、解决问题”。
“流域、海域规划编制中，要搞清楚‘十四五’到底想做什么，能做什么，该做什么。”翟青说，两项规划编制要突出“一河一策”“一湾一策”，体现不同流域海域特色。
针对两项规划编制，生态环境部要求，各地要倒排工期，加快推进省级、流域海域、国家规划编制。翟青表示，在抓紧推动地市制定规划的同时，同步启动国家、流域、省三个层级的规划编制。他提出，各省、各流域海域要抓紧梳理各自的主要问题、重点任务等内容，确保按照时间节点完成各项任务。
“在‘十四五’规划期结束后，我们要向社会各界交一个账本，在重点流域水生态环保方面要看看有多少条河恢复有了水；有多少条河有了草、有了鱼，水生态恢复到上世纪哪个年代了；有多少条河的水质大幅度提升，已经可以下河游泳了。还要进一步报告，各地新增加了多少亩湿地，改造恢复了多少公里河流生态岸线等。在海洋生态环保方面，要清楚哪个省哪个市哪段海岸建成了‘美丽海湾’；哪些地方近岸海域优良水质得到提升，提升比例有多少；修复恢复多少生态岸线和滨海湿地。”翟青说，“十四五”末期，这些指标要公布出去，要让老百姓看得到、看得懂，让老百姓有获得感、幸福感。
重点攻克河湖海湾
改善情况值得期待
虽然地市水生态保护要点通过率不是很高，但浙江、陕西、湖南、河北4省和浙江杭州、陕西西安、青海黄南藏族自治州、山东青岛4个地市的规划编制获得生态环境部的高度肯定。
据生态环境部介绍，西安市编制重点流域水生态环保“十四五”明确提出，要聚焦未来城市水生态环境改善，规划还确定了“一增加二消除三恢复五改善”工作目标，即实现黑河流域秦岭物种细鳞鲑数量增加；消除新河、临河2条河流劣V类断面；逐步恢复新河、临河、皂河3条河流水生态系统功能；持续改善渭河、沣河、灞河、泾河、石川河5条河流的水生态环境质量。
青岛市编制的规划将全市49个海湾分为6大湾区进行总体布局，精准施策，明确各湾区“十四五”的主攻方向，并规划利用3个五年时间，分批建设“美丽海湾”。
作为重点流域水生态环保“十四五”规划编制试点城市，河北省廊坊市提出，力争五年时间做到2条河逐步恢复“有水”目标，3条河水质改善，全境“消劣”；3条水质已达到地表水Ⅳ类及以上标准的河重现鱼麻鲤，龙河恢复刺儿鱼等土著鱼类。
作为海洋生态环保“十四五”规划编制试点城市，上海市以杭州湾北段、长江口及邻近海域为重点治理单元，深入调研分析突出海洋生态环境问题，明确提出，“十四五”时期境内入海河流断面水质全部消除劣V类，直排海城镇污水厂全部达到一级A排放标准；长江口滨海湿地恢复修复面积不少于50公顷，整治修复城市亲海岸线长度不少于3公里；杭州湾北岸环境风险防控能力、长江口船舶溢油事故应急能力总体提升。
据生态环境部介绍，两项规划的编制是国家-省-地市三级共同开展的，三个层级的规划编制都是“始于河湖存在的问题、终于河湖生态环境质量的改善。”因此，无论是试点城市还是国家层级规划的编制都将河流和海湾的水质改善作为重点。不难想象，通过两项规划的实施，我国重点流域水生态环境质量和海洋生态环境质量将得到大幅改善。