北京修法将老城整体保护作为重中之重
□ 本报记者 王斌
北京是世界闻名的历史文化名城，是中华文明的一张金名片，1982年被确定为全国第一批历史文化名城。2005年，北京市制定了《北京历史文化名城保护条例》（以下简称《条例》）。如今，这部实施了16年的地方法规经过修订，以新的面目展现在人们面前，新版《条例》已于3月1日正式施行。
北京市人大常委会副主任张清介绍，为贯彻落实党中央、国务院关于北京城市总体规划、首都功能核心区控制性详细规划批复要求，有必要对《条例》进行修订，将历史文化名城保护的重要理念和要求转化为制度安排，为深入推进历史文化名城保护工作、进一步擦亮历史文化名城的金名片提供法规支撑。
明确范围保护老城整体格局
新版《条例》共7章77条，坚持名城保护的整体性、全覆盖，明确北京历史文化名城的范围涵盖本市全部行政区域，做到应保尽保。把老城整体保护作为重中之重，严格落实老城不能再拆的要求，保护老城整体格局，彰显平缓开阔、壮美有序的整体空间秩序。同时，加强三山五园地区和大运河文化带、长城文化带、西山永定河文化带等三条文化带保护。
新版《条例》明确，北京历史文化名城保护对象包括：世界遗产；文物；历史建筑和革命史迹；历史文化街区、特色地区和地下文物埋藏区；历史文化名镇、名村和传统村落；历史河湖水系和水文化遗产；山水格局和城址遗存；传统胡同、历史街巷和传统地名；风景名胜、历史名园和古树名木；非物质文化遗产；法律、法规规定的其他保护对象。法律、行政法规未规定认定标准的，北京历史文化名城保护委员会应当组织相关部门制定职责范围内保护对象的认定标准。历史建筑包括优秀近现代建筑、工业遗产、挂牌保护院落、名人旧（故）居等。
新版《条例》对老城、三山五园地区等重点保护区域作了规定。老城保护涵盖明清时期北京城护城河及其遗址以内的区域。北京在加强老城整体保护中将保护下列内容为重点的历史传统风貌和空间格局：传统中轴线和长安街；“凸”字形城郭；明清皇城；历史河湖水系和水文化遗产；传统胡同、历史街巷和传统地名；胡同—四合院建筑形态；平缓开阔的空间形态；景观视廊和街道对景；传统建筑色彩和形态特征；古树名木和大树；坛、庙等其他相关遗存。三山五园地区保护则涵盖了以北京西北郊清代皇家园林为代表的各历史时期文化遗产。
完善措施建立预先保护制度
新版《条例》坚持党委领导、政府统筹、单位实施、公众参与、社会监督的名城保护工作机制；形成市、区、街道乡镇和居民委员会、村民委员会四级工作体系；明确相关主管部门在名城保护领域的责任分工。强化名城保护委员会的职责，明确北京历史文化名城保护委员会负责北京历史文化名城保护的总体谋划、统筹协调、整体推进和督促落实。有关区应当加强历史文化名城保护机构建设，强化管辖区域内老城和三山五园地区等重点区域保护的统筹协调和组织实施工作。
按照规定，北京构建保护规划体系，包括北京历史文化名城、老城、三山五园地区、历史文化街区、名镇、名村保护和传统村落保护发展等规划。保护规划作为专项规划纳入相应层级的国土空间规划，历史文化名城保护体检评估纳入本市国土空间规划体检工作。新版《条例》要求建立保护责任人制度。明确保护责任人包括区人民政府、街道乡镇以及历史建筑的所有权人或使用人、保护管理单位等。区人民政府应当在保护名录公布后，告知保护责任人应当承担的保护责任。
在建立保护名录、预先保护制度方面，要求相关部门定期开展保护对象普查工作，将符合认定标准的保护对象纳入保护名录。经核实初步确认具有保护价值的，应当确定为预先保护对象，向所有权人、使用人发出预先保护通知，告知其应当采取的保护措施；实施分类管控。在核心保护范围内，除市政公共设施以及风貌恢复建设以外，不得进行新建、改建、扩建等建设活动；在建设控制地带内，建设活动应当符合保护规划确定的建设控制要求，与核心保护范围风貌相协调；在成片传统平房区及特色地区进行建设活动，应当注重保护历史格局、街巷肌理和传统风貌。
坚持先保护后利用的原则
新版《条例》鼓励和支持历史建筑等保护对象的合理利用和有序开放。主管部门根据历史文化保护传承的需求，制定保护利用正面或者负面清单，明确鼓励、支持或者限制、禁止的活动。明确规定，保护责任人对历史文化街区、名镇、名村和传统村落的保护利用应当遵守先保护后利用的原则，注重整体风貌保护，符合正面或者负面清单的要求，合理控制商业开发规模，完善公共服务设施，传承传统文化。
对于历史建筑是否可以依法转让、抵押、出租的问题，明确规定工业遗产等历史建筑在符合规划、正面清单以及结构、消防、环保等要求的前提下，实际使用用途与权属登记中土地用途不一致的，可以向规划和自然资源主管部门申请变更使用用途，有关部门按照变更后的用途依法办理审批手续。
此外，新版《条例》明确历史文化名城保护是全社会的共同责任，鼓励单位和个人以志愿服务等方式，参与历史文化名城保护工作。鼓励通过多种形式开展名城保护宣传活动，增强社会公众的保护意识。支持学校开展与名城保护相关的实践教育活动。
在加强历史文化名城保护的同时，新版《条例》注重改善人居环境。区人民政府引导、鼓励历史文化街区、成片传统平房区和特色地区的房屋所有权人、使用人，自愿通过申请式退租、房屋置换等方式改善居住条件。公房管理机构应当按照风貌保护要求，对受托管理、申请腾退的直管公房进行保护性修缮，逐步恢复原有院落格局，完善市政基础设施，合理使用腾退空间。
损坏历史建筑最高罚50万
新版《条例》明文规定了未履行保护责任者承担法律责任，并列出了详细罚则。所有权人、使用人未履行历史建筑保护责任的，由规划和自然资源主管部门责令改正；逾期不改正的，对单位处五万元以上二十万元以下罚款，对个人处一万元以上十万元以下罚款；造成历史建筑损毁的，对单位处二十万元以上五十万元以下罚款，对个人处十万元以上二十万元以下罚款，并责令限期恢复原状，逾期不恢复原状的，指定有能力的单位代为恢复原状，所需费用由历史建筑保护责任人承担。
损坏、擅自迁移、拆除历史建筑或者预先保护对象的，由规划和自然资源主管部门责令限期恢复原状，对单位处十万元以上二十万元以下罚款，对个人处五万元以上十万元以下罚款；逾期不恢复原状的，指定有能力的单位代为恢复原状，所需费用由违法者承担，对单位处二十万元以上五十万元以下罚款，对个人处十万元以上二十万元以下罚款；无法恢复原状的，处历史建筑或者预先保护对象重置价三倍至五倍罚款。
新版《条例》明确，损坏、擅自迁移、拆除历史建筑造成损失的，依法承担赔偿责任；损害公共利益的，法律规定的机关和有关组织可以依法对当事人提起民事公益诉讼，追究其损害赔偿责任。
漫画/高岳