防止大拆大建，积极稳妥实施城市更新行动——
让城市留下记忆 让居民记住乡愁(政策解读)
“以前步道又窄又挤，只能摆下两三张桌子，下水道等设施也不行，现在环境好太多了，游客络绎不绝！”印波是重庆山城巷“步道老火锅”店的老板，这家菜谱写在木门板上的火锅店已经开了30多年，烟火气十足。
不同于推倒重建，山城巷的“微更新”改造，既原汁原味展现重庆山地街区的风貌，又在公共设施上进行升级。借助设计师的空间改造，“步道老火锅”的规模从原来的4桌扩大到14桌，“节假日忙不过来，还得临时请服务员。”印波告诉记者。
我国城市发展已进入城市更新的重要时期，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重。当前，各地积极推动实施城市更新行动，但有些地方出现大拆大建、急功近利的倾向。
住房和城乡建设部日前印发《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》(以下简称《通知》)，提出实施城市更新行动要顺应城市发展规律，尊重人民群众意愿，以内涵集约、绿色低碳发展为路径，转变城市开发建设方式。《通知》出台的背景是什么？有哪些亮点？记者采访了住建部有关负责人和专家。
明确底线要求，防止重走粗放开发建设老路
当前，一些城市沿用粗放的开发建设方式，老城区越建越高、越来越密，增加了城市资源环境承载的负担；一些城市随意拆除老建筑、搬迁居民，割裂了城市历史文脉，切断了居民的乡愁记忆；还有部分城市短时间、大规模拆除城中村等连片旧区，导致住房租赁市场供需失衡。
“为了防止各地重走城市粗放开发建设老路，我们在深入调查研究和广泛征求意见的基础上印发了《通知》，目的之一就是要明确城市更新的底线要求，及时纠偏。”住建部建筑节能与科技司副司长汪科说。
近年来，推动城市有机更新的共识逐步形成，但各方对于“什么是大拆大建”“如何判定大拆大建行为”的认识还不清晰。北京市城市规划设计研究院院长石晓冬认为，《通知》清晰界定了城市更新的边界和底线，既有定性要求，又有定量标准，为下一步健全完善城市更新管控的政策工具提供了依据。
比如，《通知》从存量建筑保留、区域整体承载力、居民安置到住房保障体系等方面，丰富了防止大拆大建的内涵；还提到了4项定量指标，包含原则上城市更新单元(片区)或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%，拆建比不应大于2，居民就地、就近安置率不宜低于50%，城市住房租金年度涨幅不超过5%等内容，为相关监管提供了更为清晰、严格的量化指标。
相比征求意见稿，《通知》专门增加了“严格执行棚户区改造政策，不得以棚户区改造名义开展城市更新”的内容。汪科介绍，这主要是为了清晰界定棚改的边界，严格管控以棚户区改造之名，行大拆大建之实。“有的地方棚改项目随意拆除历史建筑，全面采用异地安置模式，导致城市风貌被破坏，原有社会结构被割裂。”石晓冬认为，这有利于引导城市更新回归理性，同时也引导棚改回归初心。
防止大拆大建，并不等于不能有任何拆除和增建。《通知》兼顾到了每个城市的具体情况，规定相关底线管控指标的适用范围为城市更新单元(片区)或项目，“有的城市确需新建新区、开发区、工业园区等。”汪科说。
此外，根据《通知》，拆除“违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的建筑”，并不属于大拆大建。在确保安全的前提下，允许适当增加建筑面积用于住房成套化改造、建设保障性租赁住房、完善公共服务设施和基础设施等。
推动由“开发方式”向“经营模式”转变
“城市更新不仅是物质空间的更新，还包括传承历史文化等精神层面的内容，应当保留城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等‘基因’。”中国城市规划设计研究院院长王凯认为，《通知》提到，坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主。从过去的“拆改留”转向“留改拆”，把“留”放在第一位，推行小规模、渐进式有机更新和微改造，有助于历史遗存、邻里关系、社会结构等的传承。
如何坚持应留尽留，全力保留城市记忆？《通知》提出，一是保留利用既有建筑。不随意迁移、拆除历史建筑和具有保护价值的老建筑，不脱管失修、修而不用、长期闲置。二是保持老城格局尺度。鼓励采用“绣花”功夫，对旧厂区、旧商业区、旧居住区等进行修补、织补式更新。三是延续城市特色风貌。杜绝“贪大、媚洋、求怪”乱象，严禁建筑抄袭、模仿、山寨行为。鼓励采用当地建筑材料和形式，建设体现地域特征、民族特色和时代风貌的城市建筑。
“《通知》站在文化传承的高度，强调了城市更新对既有建筑、历史文化街区等全要素保护，直接‘点名’诸多破坏城市风貌与历史文化的情形，划出了红线。”石晓冬认为。
城市更新的实施路径是什么？《通知》提到，要鼓励推动由“开发方式”向“经营模式”转变，探索政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式。
在王凯看来，“开发方式”主要是通过规模扩张赚快钱，获取短期效益和经济利益，这既容易导致房地产市场过剩，又破坏了城市特有的格局和文化。“经营模式”则体现为“投资长周期、运营长期化”，主要是靠运营赚慢钱，背后是所提供的产业服务和消费升级服务。
在梅花剧社听地道的川剧、在香香巷品尝特色美食……这两年，四川成都的猛追湾，从沿岸布满老厂房和旧宿舍的“老街”变身为夜市热门打卡地。
“项目采用了‘工程总承包+运营’的合作模式，引入万科作为运营主体，对收储资产进行改造，并通过招商和运营获取一定收入，平衡改造投入，提高市场主体的参与积极性。”成都市住建局有关负责人介绍，通过采取“修旧如旧”的手法进行升级改造，同时注入文创、市集等新元素，吸引了不少年轻人。
不断完善相关政策，及时协调解决难点问题
除了一些地方认识不全面、政绩观存在偏差，热衷于建设大广场、大商圈、高档小区之外，当前城市更新还存在着动力不充足、制度不够完善等难点。
比如，现行的城市建设管理制度、土地供给、金融、财税等政策和技术标准体系大都是在大规模、高速度新开发建设过程中形成的，还不适应存量修缮改造需要。另外，市场主体对于回报低、投资周期长的存量修缮改造类项目也缺乏积极性。
“十四五”规划纲要提出，加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。下一步，如何积极探索推进城市更新？
汪科介绍，在加强底线管控、督促对正在建设和已批待建的城市更新项目进行再评估的同时，还要不断完善相关政策。比如探索结合城市体检评估推动完善城市更新的政策机制、单元划定方法等；研究建立适应大规模存量更新的标准规范体系，合理设置日照、消防、绿地率、配套设施等技术标准。
此外，住建部还将会同相关部门，研究完善土地权属和用途变更、整合、置换等政策，鼓励土地复合利用，优化财政支出结构，加大开发性、政策性和商业性金融机构对城市更新的信贷支持。
本报记者 丁怡婷