完善立法保障养老保险“全国一盘棋”
今年1月起养老保险全国统筹
□ 本报记者 朱宁宁
来自人力资源和社会保障部的消息显示，按照党中央、国务院决策部署，养老保险从今年1月启动实施全国统筹。
养老金是老百姓的“养命钱”，社保基金事关人民群众切身利益。随着我国社保事业的快速发展，养老保险已经覆盖10亿人以上。
党中央、国务院高度重视养老保险全国统筹工作。作为一项重要的民生制度改革，养老保险全国统筹工作近年来稳步推进。近日印发的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》提出，尽快实现企业职工基本养老保险全国统筹。
养老保险全国统筹改革的法律依据来自2010年颁布的社会保险法。该法第六十四条规定，“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。”此外，《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》要求完善社会重要领域立法，养老保险领域法治建设无疑属于范畴之内。
实现养老保险全国统筹，确保养老金按时足额发放，法治保障不可缺少。业内人士近日接受《法治日报》记者采访时呼吁，从多方面持续推进养老保险领域法治建设，为全国统筹后的基金运行机制法治化提供必要保障。
基本养老保险全国统筹势在必行
我国养老保险制度20世纪90年代建立以来，从县级统筹起步，逐步提高统筹层次。2020年年底，各省份都实现了基金省级统收统支，解决了省内地区间基金负担不均衡的问题。
但是，由于我国区域之间发展不平衡，经济发展水平、人口年龄结构等存在差异，各省之间养老保险基金结构性矛盾日益突出，一些省份基金结余比较多，而一些人口老龄化程度比较重的省份，养老保险基金的支出压力比较大。
“在这种情况下，需要尽快实现全国统筹，在全国范围内调剂使用基金。”据人社部养老保险司副司长亓涛介绍，2018年7月，我国建立实施了基金中央调剂制度，适度均衡了省际之间养老保险基金负担，迈出了全国统筹的第一步。2018年至2021年，中央调剂制度实施四年间，共跨省调剂资金6000多亿元，其中2021年跨省调剂的规模达到2100多亿元，有力支持了困难省份确保养老金按时足额发放。
“全国统筹制度实施后，将在全国范围内对地区间养老保险基金当期余缺进行调剂，用于确保养老金按时足额发放，这就在制度上解决了基金的结构性矛盾问题，困难地区的养老金发放更有保障。”亓涛说。
基本养老金正常调整机制法定化
企业职工基本养老保险全国统筹，资金在全国范围内互济余缺，有利于发挥基金的规模效应，增强支撑能力。那么，对于职工个人来说，会带来哪些影响？又意味着什么？
“实现基本养老保险全国统筹，是我国社会保障制度健全和完善的重要举措。对于个人来说，意味着会有更多的群体从中受益，养老待遇将更加公平。”中国社会科学院法学研究所社会法室副主任王天玉说。
王天玉举例说，这种益处体现在多个方面，比如，养老金更有保障，降低参保人因自己所在的个别地方养老基金收不抵支而遇到风险。又如，会更加方便人员的流动。养老金实现全国统筹，参保人员通过一套统一的全国信息系统，到哪里都可以方便地办理各种手续，进行连续缴费。“形象点儿说，就是劳动者的养老金不会因流动就业而受影响，退休了，不管人在哪里，也都可以方便地领到养老金。”王天玉说。
需要指出的是，基本养老保险全国统筹后，并不意味着大家拿到手的养老金会一样多。
据了解，当前我国养老保障体系可以简单概括为“三支柱”。第一支柱也是基础支柱，是政府统一的基本养老保险。这部分目前占主导地位，占比达70%；第二支柱是作为补充的企业年金、职业年金，主体是用人单位，起到提高养老待遇的作用；第三支柱则是规模较小的个人储蓄型养老保险与商业养老保险，这部分主要是个人行为。
“养老保险全国统筹涉及的只是基本养老保险部分，目前不能实现缴费相同和待遇相同，这是各地区收入水平、缴费基数、缴费年限等多种因素决定的。”王天玉指出，现行的基本养老保险采取社会统筹与个人账户相结合的方式，资金筹集由国家、单位和个人共同负担。个人从社会统筹部分得到的养老金与缴费年限、缴费水平等相关，而这些都是因人而异的，因此，即便基本养老保险实现了全国统筹，每个人到手的养老金也会不同。
值得一提的是，社会保险法第十八条规定，国家建立基本养老金正常调整机制。根据职工平均工资增长、物价上涨情况，适时提高基本养老保险待遇水平。
在王天玉看来，养老金待遇水平调整机制法定化至关重要。养老保险全国统筹后，将更有条件测算出全国性待遇调整。应形成法定计算公式，将经济工资、物价变化予以指标化，才能实现可预期的养老金额度浮动机制。
尽快完善基本养老保险法律制度
为了确保养老金能足额按时发放，据悉，目前，财政部正在抓紧研究制定养老保险全国统筹相关配套文件，测算资金调拨规模，合理调剂地区间基金余缺。同时加强对地方实施工作的跟踪指导，及时调整完善政策举措。人社部也将会同有关部门加强全国统筹调剂资金的管理，确保基金安全、调拨顺畅。
“全国统筹制度实施以后，将建立中央和地方政府的支出责任分担机制。”亓涛表示，一方面，中央财政对养老保险的补助力度不会减小，保持稳定性和连续性。另一方面，在此基础上，地方政府的支出责任将更加明确，各级政府的责任都将进一步压实。
中央与地方责任分配这一政策的法律依据来自于社会保险法。该法第十三条规定，基本养老保险基金出现支付不足时，政府给予补贴。“养老保险全国统筹之后，中央政府对养老保险的补助责任与地方政府的支出责任以及各项责任的额度确定、执行程序、调整机制，都应逐步实现制度化、规范化，最终在法律上予以确定。”王天玉强调说。
据悉，全国统筹以后，人社部将通过加强对养老保险政策、基金管理、经办服务、信息系统等方面的统一管理，将有利于进一步提升整体保障能力，增强制度的统一性和规范性，更好地确保养老金按时足额发放，为参保企业和参保人员提供更加方便、快捷的服务。
“养老保险全国统筹后，要尽快实现基金运行机制法治化，基金管理机构的职权职责、内部合规和外部监管、工作机制和省级调剂、信息公开等都需要加快制度建设。”王天玉建议，以社会保险法为基础，制定全国养老保险基金运行及监管的法律或专门行政法规。
王天玉同时指出，养老保险全国统筹是实现全民参保的重要步骤。在此基础上，应逐步将“职工基本养老保险”与“城乡居民基本养老保险”合并，建立“全民基本养老保险”，尽快制定基本养老保险单行法。