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预算编制不合理，专项转移支付渠道过散、规模过碎，导致财政资金“沉淀化”和“碎片化”。很多财政资金“专款专用”很容易导致两个结果：一是预算安排与实际脱节，造成钱花不出去；二是“先分钱、再定事”，钱没有花到最急需的地方
在预算安排上，一些重点支出事项与财政收支增幅或GDP增幅挂钩。比如教育支出与GDP增长挂钩，经济欠发达的地方GDP基数低，支出就算每年按“挂钩”比例增长还是捉襟见肘，而经济发达的地方资金每年增加一大块，根本用不完
日前，国务院印发《推进财政资金统筹使用方案》，出台十大举措进一步盘活“沉睡”的财政资金，把“零钱”化为“整钱”，统筹用于发展急需的重点领域和优先保障民生支出。今年以来，国务院常务会议也多次强调要盘活财政存量资金，加大统筹使用力度。财政资金统筹使用，到底难在哪里？破解资金使用“碎片化”，需要在哪些方面动“大手术”？记者采访了有关部门和专家。
政策效果已显现，但导致资金“沉淀化”“碎片化”的因素仍广泛存在
“在加强财政资金统筹使用方面，近年来我们已经采取了一些有效措施，包括加大政府各预算之间的统筹力度，盘活存量资金，清理整合专项转移支付等，这些举措在今年的预算中已有所体现。”财政部预算司有关负责人介绍。
比如，从2015年1月1日起，将地方教育附加等11项基金调入一般公共预算，提高国有资本收益上缴公共财政的比例；中央财政将以前年度结转资金1124亿元，在2015年预算中进行重新安排，重点投向民生改善、公共服务和基础设施等领域。中央财政专项转移支付项目，在2014年由220个“砍”到130个的基础上，今年进一步减少到100个左右。
“这些措施确实起到了积极作用，但影响财政资金统筹使用的因素仍然广泛存在，导致存量资金‘沉淀化’、资金使用‘碎片化’，严重制约着财政资金使用效益的提高。”财政部财科所副所长白景明表示。
方案明确，推进财政资金统筹使用的近期目标是盘活各领域财政沉淀资金取得明显进展，初步建立财政资金统筹使用机制，促进稳增长、调结构。长远目标是财政资金统筹使用机制更加成熟，将所有预算资金纳入财政部门统一分配，做到预算一个“盘子”、收入一个“笼子”、支出一个“口子”，促进财政资金优化配置，推动建立现代财政制度。资金统筹的范围包括项目资金、重点科目资金、部门资金、财政存量资金、转移支付资金等。
“此次出台的方案不是着眼于某一方面，而是将推进财政资金统筹使用与深化财税体制改革结合起来，统筹考虑预算管理制度、中期财政规划、事权与支出责任划分等改革，突出全局性和方向性。”白景明认为。
预算编制不合理，“先分钱、再定事”，导致财政资金难统筹
在当前经济财政形势较为严峻的情况下，存量资金规模较大，严重制约着积极财政政策效用的发挥。
盘活财政存量资金，方案提出新的具体措施包括：从2016年起，对上年末财政存量资金规模较大的地区或部门，适当压缩下年财政预算安排规模；加快据实结算项目下达进度，项目跨年度实施的，要根据资金需求情况分年下达预算；实时跟踪了解项目执行情况，项目预算执行进度较慢的，同级财政可按一定比例收回资金，统筹用于经济社会发展急需资金支持的领域。
“预算编制不合理，专项转移支付渠道过散、规模过碎，是导致财政资金‘沉淀化’和‘碎片化’的症结之一。”中央财经大学财经研究院院长王雍君表示，新措施从形成财政存量资金的原因入手，既着眼于盘活已有的，又着力避免形成新的存量资金，应该说是比较切合实际的。
目前，很多财政资金都是“专款专用”，预先指定了特定来源与用途。这些资金由部门掌握并以专项转移支付的形式下达到地方，钱怎么花地方政府做不了主。这很容易导致两个结果，一是预算安排与实际脱节，造成钱花不出去；二是“先分钱、再定事”，钱没有花到最急需的地方，也很难花出效益。
王雍君认为，预算编制不合理除了体制上的问题，还有一个原因是前期准备太脆弱。相关部门应当延长预算准备时间，特别是公共领域的投资要先把事定下来，在环评等基础工作完成后，再根据工程实际进度，结合中期财政规划来安排预算资金。
破除体制机制障碍，完善相关法律，尽早取消资金“二次分配”和“支出挂钩”
“统筹财政资金表面上看是钱的问题，实际上钱的背后的核心问题是‘权’和‘事’的划分。”财政部财科所所长刘尚希表示，统筹不是简单地把钱拢到一起，关键是要划清各部门职责，加强“钱”与“事”的统筹与衔接，在资金分配上形成合力、避免重复交叉。
刘尚希指出，在财政资金分配上，目前仍存在一些明显弊端。比如，将资金“切块”下达到部门，再由部门进行“二次分配”下达给地方。有的部门每年手中掌握的资金多达几千亿元，而且很多资金投向了竞争性领域，给谁不给谁、给多少都由部门说了算。这使得一些部门权力过大，容易产生资金分配不公和权力寻租，资金使用效益难以把控。
还有在预算安排上，一些重点支出事项还在与财政收支增幅或生产总值挂钩。比如教育支出与GDP增长挂钩，经济欠发达的地方GDP基数低，支出就算每年按“挂钩”比例增长还是捉襟见肘，而经济发达的地方资金每年增加一大块，根本用不完。
“这种挂钩方式与实际需求脱节，导致公共资源的错配，不利于公共服务均等化。有的地方中小学买电脑、配实验室都困难，而有的地方却在给学校建游泳池，差距越拉越大。”刘尚希说，虽然十八届三中全会决定和深化财税改革总体方案早已明确要“脱钩”，却迟迟难以推进。主要原因是一些“挂钩”已经写进了相关法律，取消“挂钩”就要修订法律。
此次方案提出推进财政资金统筹使用的十大举措，就包括推进部门资金统筹使用，推进统一预算分配权，推进部门内部资金和跨部门资金统筹使用，推进部门职责调整和整合；重点推进科技、教育、农业、节能环保、医疗卫生等重点科目资金的统筹，推动修订重点支出挂钩相关法律。“改革的方向明确了，但如何推进落实还要有具体的路线图和时间表。尽早破除体制机制障碍，完善相关法律法规，财政资金才能发挥最大效益。”刘尚希建议。