另一方面，招标时过于看重融资能力，赛后运营管理能力没有引起足够重视，中信联合体内部缺少利益协调机制。由中信集团、北京城建集团、美国金州控股集团等企业组成的中信联合体，上述三方都具备丰富的建设经验和良好的融资能力，但都未经营过体育场馆，严重缺乏运营管理经验和体育产业资源，注定了赛后运营的盈利模式单一。同时，三方都想从建设承包合同中获利，对建设方案失去良好控制，成本超出概算约4.56亿元，恶化了项目的资产负债表。
此外，国家体育场的“定位”加上公众对PPP模式认知不清，直接影响了赛后运营效益。运营方在诸如企业冠名，观众座位椅冠名等商业运作方面均招致非议，出现了所谓“商业化与公众利益的冲突”，运营商不断提出的举办演唱会等文艺活动申请，也被相关部门以消防安全等原因驳回。有专家说：“企业想做一些事，但政府部门的限制比较多。”
值得注意的是，《经济参考报》记者发现，在PPP执行过程中，PPP模式与现行的一些制度存在矛盾。例如，按照现在会计准则计提折旧，让“鸟巢”的盈利计算成为一个难题。在30年的运营期内，运营方事实上是在为北京市政府投入的20亿元的折旧额“埋单”，根本无法实现分红。再如按照公司清算办法，公司必须按照股权来清算，北京市政府30年内不要分红的承诺违反清算法。
“鸟巢”经营权由北京市国有资产经营责任有限公司重新主导后，逐步实现了现金流的平衡，值得充分肯定。“但是政府收回‘鸟巢’经营权，违背了PPP模式初衷，对我国今后大型体育场馆PPP模式的推广存在不利影响。”一位业内人士说。
两份指南之惑
随着PPP新一轮热潮来袭，为了更好地支持PPP的实际运作，财政部和国家发改委的相关政策正陆续公布。然而，两个部门各推各的管理办法，也让市场颇感困惑。
2014年12月4日，财政部与国家发改委分别在各自官网上发布了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》和《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，分别从政策层面和实际操作上对政府和社会资本的合作予以指导。
今年1月19日，财政部再次发布通知，规范政府和社会资本合作合同管理工作，进一步介绍了PPP项目合同体系。当日，发改委官网也公布了关于《基础设施和公用事业特许经营管理办法》公开征求意见的公告。
“发改委和财政部同一天发文，这是好事。”有专家表示，财政部与发改委陆续发文规范PPP，表明被寄予化解政府性债务厚望、担负城镇化融资重任的PPP模式走上了有章可循之路。但同时，作为推广PPP模式的重要制度设计，目前已现两部指南和办法，“如果不同部委的文件内容有冲突的话，就很容易给市场造成困惑”。
一些专家和企业界人士建议两个指南应该统一，否则会使基层在实践中无所适从。黑龙江省社科院经济研究所副所长程遥说，还要做好政府、各部委的权力职责划分，“首先不能出现自己人打架”。
清除制度羁绊
经过一年的探索实践，PPP政策框架基本成型，15个省份30个示范项目进入实质操作阶段。多位专家表示，全面推行PPP模式，首当其冲的问题是要清除制度上的羁绊，确立制度威信。
程遥说，当前深化PPP模式亟须从对PPP的认识、推行和监管等各个环节不断进行制度设计和完善。他进一步建议，全面推广PPP模式必须要有制度护航，应该从国家层面确定一个权威的法律，从而使之具备统一的原则性做法和较强的法律效力，避免中央部门或地方制定的法规政策产生冲突。