□马乐
深陷债务危机的希腊在今年1月的大选后迎来新政府。以激进左翼联盟党领导人齐普拉斯为代表的新政府上任伊始就开始采取紧缩措施,对内减薪、裁员、增税,对外叫停多项国有资产私有化进程。新政府的自救行为随即引发以欧盟委员会、欧洲央行和国际货币基金组织这“三驾马车”为主体的国际债权人的紧张反应。对于积债成疾、举债如山的希腊而言,新政府应对主权债务危机显得力不从心。
以债养债终酿恶果
新政府面临的主权债务危机由来已久。作为欧洲高福利国家的典型代表,希腊政府一方面过度增加公共财政支出以支持与其经济发展水平不相适应的社会福利水平。另一方面,由于税收征管宽松,逃税盛行,希腊国内财政收入受到严重影响。同时,希腊工业相对薄弱,过度依赖农业、旅游业及航运业。这种经济结构极易受到外部经济形势恶化的冲击,导致入不敷出的财政赤字。
当希腊在2001年加入欧元区时,其国内财政赤字已经超过了欧盟《稳定与增长公约》规定的比例限制。为了达到入欧条件,希腊政府通过发行债券降低财政赤字和公共债务占GDP的比重。这实际相当于通过继续举债隐瞒既有债务。加入欧元区后,由于失去独立货币政策以及受欧元贬值等因素冲击,希腊只能更加倚重财政政策,结果就是公共支出过度膨胀,赤字大幅上升。
到2009年时任总理帕潘德里欧上台时,希腊政府财政赤字和公共债务占GDP比重远超标准数倍。全球信用评级机构随即纷纷调低希腊主权信用评级。希腊不得不对外求援,继续通过借债解困。但向外求援终究只是治标,改善国内财政状况才是治本。然而,由于欧盟《稳定与增长公约》对财政赤字与公共债务的限制只是一种软约束,不具有法律强制力,这导致希腊改变国内财政状况的压力严重不足。以债养债使得希腊的债务雪球越滚越大,最终导致严重债务累积并引发主权信用风险。
处理债务困难重重
沉重的债务负担对新政府而言颇为棘手。从法理上说,新政府有继受债务的义务。尽管希腊的债务形成于前任历届政府,但由于这种债务属于主权债务,所以政权的更替不影响希腊作为一个主权国家所承担的还债义务。新政府作为希腊的代言人当然需要承担起处理债务关系的责任。
从现实来看,面对巨额外债,新政府的处理方式存在变数。就目前新政府“无意与债权人发生冲突”的表态而言,其并没有明确表示不履行或少履行债务。但是,面对超过3000亿欧元的债务负担,减免债务的可能性对于偿债能力严重缺乏的希腊政府而言似乎又客观存在。这一点已经从新政府向希腊选民作出的“寻求债务减免”承诺得到证明。
尽管以“三驾马车”为代表的债权人明确拒绝减免债务,但其也不得不接受希腊无力还债的现实,最终可能还是要同意延长履约期。在目前违约已无可避免的情况下,双方只能就违约形式进行博弈。至于债权人的权利能否实现,还是要取决于希腊国内的经济状况。然而,希腊新政府的自救也面临困境。
新政府通过采取紧缩政策提升主权信用等级、恢复投资者信心的效果有待观察。新政府对内减薪、裁员、增税的紧缩政策势必引起早已习惯高福利政策的国内民众的抵制。前任政府就曾采用这一政策,最终遭到民众的强烈反对,引发大规模罢工。“政府错误凭什么让普通民众埋单”的不满情绪甚嚣尘上。因此,新政府在企图通过紧缩政策为经济解困的同时不得不考虑国内执政局势的稳定,政策执行阻力可想而知。而在这一过程中,新政府可能再度向外求援,以债养债的恶性循环可能重演。
债务危机值得警示
希腊新政府面对的主权债务危机值得各国政府警示。在经济全球化的今天,一个国家的主权债务危机可能迅速产生“多米诺骨牌”效应,进而造成全球性的主权债务危机。历史上,拉美、墨西哥、俄罗斯、阿根廷都曾出现主权债务危机。近几年,冰岛、以及由希腊、西班牙、爱尔兰、葡萄牙、意大利等国引发的欧元区大规模主权债务危机都是例证。
主权债务危机不仅危及主权国家,损害经济基础,引发社会动荡,挫伤投资信心,而且严重危害全球经济发展,催生经济危机。对于经济形势相对稳定的国家而言,仍然有防患于未然的必要性。希腊教训警示各国应当将政府债务规模控制在适度范围,保证储蓄和投资的均衡,使社会福利政策与经济发展阶段相适应以避免出现严重的财政赤字。
主权债务危机对一国海外投资利益的损害也应引起警醒。对于备受关注的中远与希腊政府达成的比雷埃夫斯港项目协议,尽管希腊新政府表示将“尊重”该协议,但尊重毕竟不等于履行。我国在希腊的投资利益保障仍然存在不确定性。为此,我国在对外签订或修改投资保护协定时应当进一步强化投资者权利保护条款,完善其中的投资争议解决机制。对于投资者个人而言,赴海外投资之前应当做好严格的尽职调查,投资利益受损后积极寻求当地救济,必要时可寻求外交保护。
(作者单位:华东政法大学国际法学院)