一季度发行量远低于前两年同期水平——
专项债为何姗姗来迟
本报记者 李华林
今年《政府工作报告》提出，拟发行地方政府专项债券3.65万亿元。从规模看，这一数字比去年稍减，但考虑到我国疫情已得到有效控制，经济逐步恢复，今年专项债仍保持一定支出力度，受到了各方广泛关注。
从一季度实际情况来看，当前专项债发行迟缓，发行量也远低于前两年同期水平。那么，今年专项债发行有何不同？后续发行会否提速？重点支持哪些领域？
发行节奏有所变化
今年地方政府新增债券发行“姗姗来迟”。3月25日，湖北省发行政府债券412亿元，其中新增债券250亿元，包括一般债券100亿元、专项债券150亿元，拉开了地方政府新增债券发行的序幕，比去年晚了两月有余。
中国财政科学研究院金融研究中心副研究员龙小燕告诉记者，除发行“开闸”时间晚外，今年地方政府债券发行结构也有所不同，再融资债券成为一季度发行的主要品种，新增债券发行额度与前两年相比下降明显。
财政部发布的数据显示，今年一季度，再融资债券发行额8757亿元，占地方政府债券发行额的96%；新增债券仅发行364亿元，其中新增专项债券发行150亿元。
对比前两年，结构变化明显。以2020年为例，一季度新增债券发行量达15424亿元，其中新增专项债券发行10829亿元，再融资债券发行额仅为681亿元，仅占地方政府债券发行额的4%。
“今年一季度再融资债券唱主角，是由于优先支持在建工程后续融资，通过发行再融资债券，防止出现‘半拉子’工程，偿还存量债务。”龙小燕表示。
专项债发行节奏变缓，一个重要原因是今年提前批额度下达时间相比往年略晚。为促使专项债资金能够在年初就投入使用，往年财政部在前一年年末即提前下达一部分新增专项债额度。但是，由于2020年发行的专项债规模较大，政策效应仍在持续释放，项目建设资金相对充足，今年专项债发行没有在去年末提前下达额度，而是等到3月初，财政部才下达各地部分新增专项债额度17700亿元。
同时，与往年相比，今年更加强调专项债发行的风险防控。“按照中央经济工作会议精神和全国财政工作会议精神，地方政府债券发行要统筹发展和安全，平衡好促发展和防风险的关系，做到财政自身安全。因此，各地从抓实抓好专项债项目准备和评估做起，努力提高债券资金使用绩效，适当放宽发行时间限制，短期内对新增债券发行速度也有一定影响。”龙小燕说。
优先支持在建工程
作为地方政府投资资金的重要来源，近年来，地方政府新增债券资金主要投向民生等重大基础设施领域。
财政部有关负责人此前介绍，去年3.75万亿元新增专项债资金除了用于支持中小银行化解风险外，用于交通、市政和产业园区基础设施，以及职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务领域约占八成，用于生态环保、农林水利、能源、冷链物流等领域约占两成。
今年《政府工作报告》提出，优化债券资金使用，优先支持在建工程，合理扩大使用范围。“今年专项债的使用主要是确保在建工程不停工。重点支持领域将更多放在利长远补短板的领域，由传统的‘铁公基’基建项目到新型基础设施项目，同时也会增加对保障民生的公共服务领域倾斜。”中国国际经济交流中心经济研究部副部长刘向东表示。
当前各地公布的资金投向也说明了这一点。比如，湖北3月发行新增专项债150亿元，主要用于交通基础设施、棚户区改造、公共卫生、文化旅游、教育等重大项目。河南4月初发行新增专项债247亿元，资金主要用于城乡发展、棚户区改造及社会事业等领域。
随着“十四五”规划全面开启，专项债投向领域也将根据宏观调控逐步调整优化，除了重点支持交通基础设施建设、农林水利等领域，还将合理扩大使用范围，用于党中央、国务院确定的重点领域项目。“比如，支持促进区域协调发展的重大工程，推进‘两新一重’建设，实施一批交通、能源、水利等重大工程项目，建设信息网络等新型基础设施等。”龙小燕说，这将有利于统筹好发展和安全，促进经济稳中求进，充分发挥专项债稳投资、补短板、惠民生的作用。
提高发行使用效率
多位专家认为，二季度新增地方债发行将有所提速。
“随着新建和在建项目陆续开工建设，预计所需资金量会大幅增加，将促使地方加快发行专项债，发债节奏将呈现加快态势。”刘向东说。
从历史发行表现来看，新增专项债通常在额度下达后的两个月内出现发行高峰。“由于今年1月至2月未发行新增专项债，3月额度才下达，加之4月至6月到期专项债数量较多，因此4月或出现专项债发行的小高潮。”兴业研究国内宏观分析师胡晓莉表示。
目前，四川、山东、湖南、河南等多地已披露二季度地方政府债券初步发行计划。比如，四川二季度拟发行地方债合计1451亿元，其中6月拟发行新增专项债761亿元。湖南二季度拟发行地方债合计1529亿元，其中新增专项债553亿元。山东二季度拟发行地方债合计1736亿元，其中新增专项债1172亿元。
专家认为，今年地方政府债券发行“开闸”时间比往年晚，也意味着专项债发行窗口期变长，有望从3月中旬一直延续到年末，释放节奏将保持相对平稳，预计不会出现扎堆发行的高峰。
在做好发行外，提高专项债使用效率也成为地方管理专项债的重点工作。今年预算报告要求各地用好地方政府专项债券，加强高质量项目储备，按照“资金跟着项目走”的原则，适当放宽发行时间限制，优化债券发行期限结构，合理扩大使用范围。
“合理扩大专项债，提高发行使用效率，不仅要精准聚焦在建项目等重点领域，还要围绕‘六稳’‘六保’要求，查缺补漏，找准关键领域和重点环节，发挥政府资金的引导作用，吸引社会资本参与进来，形成良性互动的经济循环。”刘向东表示。
龙小燕也建议，要更好地发挥专项债对经济的拉动作用，还需在坚持紧预算、妥善解决基层流动性现实问题的基础上，通过腾挪财政资金和利用债券资金，加大政府有效投资力度。同时，进一步优化市场环境，鼓励带动更多市场力量扩大投资，促进专项债投资和其他社会投资形成合力，有效拉动经济增长。
本报记者 李华林