秦岭生态环境保护将施行新条例
□ 本报记者 孙立昊洋
□ 《法治周末》记者 马金顺
秦岭地区发现野生棕色大熊猫。 长青自然保护区 供图
“《陕西省秦岭生态环境保护条例》已于9月27日经陕西省第十三届人民代表大会常务委员会第十三次会议修订通过，现将修订后的《陕西省秦岭生态环境保护条例》公布，自12月1日起施行。”9月27日，陕西省第十三届人民代表大会常务委员会在官网发布了第十八号公告。
据了解，2008年3月1日正式实施的《陕西省秦岭生态环境保护条例》(以下简称《条例》)，是我国首部为一条山脉所进行的地方综合立法保护的省级地方性法规，在保护秦岭生态安全、维保护秦岭生物多样性、维护秦岭涵养水源、保持水土等功能方面发挥了积极作用。2017年1月5日，该条例经陕西省第十二届人民代表大会常务委员会第三十二次会议修订通过，自2017年3月1日起施行。这次是陕西省第二次修订该条例，备受社会各界关注。
《条例》修订突出“严”和“细”
“修订《条例》是我省深入贯彻落实习近平总书记关于秦岭生态环境保护重要指示批示的具体行动，《条例》修订坚持生态优先和绿色发展导向，充分保护秦岭生态环境，促进经济社会协调发展、人与自然和谐共生。”9月25日下午，陕西省人大法制委员会主任委员何少林在接受采访时表示，此次修订《条例》突出了“严”和“细”。“严”，就是保护的范围和保护的各项规定更加严格；“细”，就是对各类生态的保护和开发建设活动的规范更加细化，更有利于《条例》的落地落实。
陕西省人大常委会法工委法规三处处长田文平向《法制日报》记者介绍：“陕西省委书记、省人大常委会主任胡和平高度重视《条例》修订工作，先后主持召开四次专题会、一次审读会，专题研究修改《条例》，逐条逐句逐字进行审读讨论，听取涉秦岭6个设区的市政府主要负责人、省级有关部门负责人和有关法律、生态环保等领域专家的意见建议，为《条例》的顺利出台把好政治关、政策关、法律关，发挥了定方向、谋全大局、打基础、利长远的作用。”
按照专题会议要求，陕西省政府组织有关部门做了大量深入细致调查和专业测绘工作，提供了秦岭生态环境保护基础数据和图册，摸清了秦岭范围内3个保护区现有城镇、乡村、人口、土地、项目等底数和647个各类保护单元分布等情况，为科学合理划分规范各保护区范围及管理，做好条例修订工作提供了重要依据。
“整个《条例》修订过程充分展体现了党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的科学民主依法立法工作新格局。”田文平表示，《条例》修订参与范围之广，研究层次之高，征求意见之多，底数资料之细，前所未有。
“海拔+区块+生态廊道”保护特色
“之前人们只是笼统地说‘这里就是秦岭’,但具体包括哪些区域，并不清楚。《条例》的亮点之一便是明确了秦岭生态环境保护范围和重要区域。”田文平说。
《条例》第二条明确秦岭生态环境保护范围，是指本省行政区域内秦岭山体东西以省界为界、南北以秦岭山体坡底为界的区域，包括商洛市全部行政区域以及西安市、宝鸡市、渭南市、汉中市、安康市的部分行政区域。
经组织地理学、地貌学等方面专家论证，确定秦岭山系主梁是指秦岭山脉西起陕甘界，经玉皇山、鳌山、太白山、终南山、草链岭、华山一线，东至陕豫界，渭河流域与嘉陵江、汉江、南洛河流域的分水岭。同时明确了秦岭主要支脉，是指连接秦岭山系主梁且海拔在1500米以上具有重要生态功能需要重点予以保护的支脉；主梁两侧各1000米、主要支脉两侧各500米以内的区域，按照投影范围计算。并明确了14条主要支脉名录，如黑泥支脉、四方台支脉、首阳山支脉等。
此外，为了突出保护优先原则，《条例》将原条例“禁止开发区、限制开发区和适度开发区”名称对应修改为“核心保护区、重点保护区和一般保护区”；同时对各保护区的范围重新作了划分，扩大了核心保护区、重点保护区的范围。
经初步测算，核心保护区面积为0.81万平方公里，占秦岭区域面积约14%，与2017年条例规定的“禁止开发区”面积占比0.77%相比，提高了近20倍；重点保护区面积为1.76万平方公里，占秦岭区域面积约30%；一般保护区面积为3.25万平方公里，占秦岭区域面积约56%。
《条例》第十八条规定，除本条例另有规定外，核心保护区不得进行与生态保护、科学研究无关的活动；重点保护区不得进行与其保护功能不相符的开发建设活动。一般保护区生产、生活和建设活动，应当严格执行法律、法规和本条例的规定。
“将禁止开发区、限制开发区和适度开发区，改为核心保护区、重点保护区、一般保护区，并将秦岭主梁全部纳入核心保护区范围也是《条例》的一大亮点。”在田文平看来，有些海拔1500米的区域，按照划分区域，应该属于重点保护区，确定为主梁后，仍将其归入到了核心保护区内予以保护。因为经过修订，秦岭生态环境保护模式在原来规定的基础上形成了以海拔为基准础、“海拔+区块+生态廊道”为特色依托的秦岭生态环境保护模式，这也体现了保护的整体性、系统性和原真性，避免过去秦岭保护“孤岛”现象的发生。
建立保护规划体系让责任落实
9月24日下午，在陕西省十三届人大常委会第十三次会议分组审议现场，醒目的秦岭保护规划分区图、保护单元图“上墙”，供组成人员审议时参考。
“经过修订，形成了以省秦岭生态环境保护总体规划为统领、以省级专项规划为依托，以设区的市秦岭生态环境保护规划为支撑的规划体系，辅之以省、市、县三级分区保护图，更有利于秦岭生态环境保护责任落地落实和精细化管理。”何少林介绍说。
《条例》第十三条明确，陕西省秦岭生态环境保护委员会应组织发展改革等行政主管部门，结合国家和本省国土空间规划要求，依法编制省秦岭生态环境保护总体规划，报省人民政府批准后公布实施，并报省人民代表大会常务委员会备案；设区的市根据省秦岭生态环境保护总体规划，组织编制本行政区域秦岭生态环境保护规划，绘制本行政区域内秦岭生态环境保护规划分区保护图，经本级人民政府批准后公布实施；县(市、区)依据省、设区的市规划要求，结合实际，制定秦岭生态环境保护实施方案，绘制本行政区域内秦岭生态环境保护规划分区保护详图，经本级人民政府批准后公布实施。
此外，《条例》规定，设区的市人民政府应当按照秦岭生态环境保护标志、标牌、界桩设置标准和办法，设置核心保护区、重点保护区和一般保护区的保护标志、标牌、界桩。秦岭生态环境保护标志、标牌、界桩设置标准和办法，由省秦岭生态环境保护委员会制定公布。
《条例》第十四条第二款明确了专项规划由省级有关部门组织编制，并对专项规划的审查、批准及备案作了规定。
损害赔偿制度先于国家立法
“《条例》的另一个创新点在于，先于国家立法规定了生态环境损害赔偿制度。目前，生态环境损害赔偿制度没有国家法律依据，只有国家政策。这是在没有上位法规定的前提下，结合陕西实际和秦岭保护紧迫性作出的创新，明确了赔偿权利人、赔偿义务人和赔偿方式，有利于我们更好地保护秦岭。”《条例》专家论证会成员、西北农林科技大学教授田义文在接受采访时表示。
《条例》第七十一条规定，省、设区的市人民政府应当组织实施生态环境损害赔偿制度，指定相关部门或者机构负责生态环境损害赔偿具体工作，依法追究损害秦岭生态环境单位和个人的赔偿责任。
此外，《条例》还增加了“约谈制度”，提高了处罚标准，加大了处罚力度，大大增加了违法成本。
《条例》第七十条规定，对秦岭生态环境质量状况持续下降或者未完成秦岭生态环境质量状况改善目标的地区，省秦岭生态环境保护委员会应当会同有关部门约谈有关设区的市、县(市、区)人民政府的主要负责人。约谈情况应当向社会公开。
《条例》第七十三条规定，各级人民政府、县级以上负有秦岭生态保护监管职责的部门和机构的公职人员在秦岭生态环境保护工作中违反本条例规定，有下列情形之一的，比如“未按照规定要求编制规划、实施方案或者弄虚作假的……”对负有责任的领导人员和直接责任人员给予记过、记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重，造成秦岭生态环境和资源破坏等严重后果的，给予开除处分，其主要负责人应当引咎辞职；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
漫画/高岳