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“经济宪法”预算法修订版明日起施行 业内人士解读新法亮点
酝酿10年，跨3届人大，4易其稿，征集3.4万多条公众意见……经历中国立法史上不多见的曲折和漫长后，完成20年来首次大修的《中华人民共和国预算法》将从2015年1月1日起实施。新预算法规定政府全部收支纳入预算，预算不公开将被追责，赋予地方政府有限发债权。
预算法素有“经济宪法”之称，对政治经济生活影响深远，此次修改传递出建立现代财政制度的改革方向，政府预算将更加公开透明、接受全社会监督，“打造阳光财政”。文/广州日报记者魏丽娜
亮点一：从“政府管”到“管政府”
新预算法第一条明确了预算法的立法宗旨，“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度。”
而修改前的表述则是：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控”。从“健全国家对预算的管理”到“规范政府收支行为”，这是一个从“政府管钱袋子”到“管好政府的钱袋子”的重大转变。
【解读】中国财税法学研究会会长刘剑文表示，这是一个很大的进步，这标志着政府对于预算由管理主体变为管理对象，用法律约束行政权力，让公众监督政府花钱。
亮点二：地方政府债务受人大监督
新预算法“实行全口径预算管理”，明确规定：政府的全部收入和支出都应当纳入预算。除了国有资本经营收入、政府性基金收入，地方政府的债务也纳入预算管理，并接受人大监督。
【解读】全国政协委员、上海财经大学教授蒋洪认为，将政府全部收支纳入预算，是体现预算完整性的进步之一。
广东大同律师事务所朱永平律师表示，这一规定有利于预算管理的完整性与规范性，通过整治政府预算的碎片化管理方式，进而清除预算外与体制外资金的滋生环境。
亮点三：预算公开打造阳光财政
新预算法首次对“预算公开”做出全面规定，“经批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开。经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开。”
【解读】朱永平律师表示，预算公开有利于预算过程的社会监督。此外，政府收支行为完全置于“阳光”之下，有利于预防行政腐败。
亮点四：钱去哪儿了一目了然
新预算法要求预算支出要按功能分类编制，明确支出方向。同时，还要按照经济分类编制，基本支出应当编列到款。即围绕资金用途编制，详细列出钱用来做什么了，比如发工资、买公车或盖学校等。既有功能分类、又有经济分类，纵向、横向一对照，对资金的使用就更加清楚了。
【解读】 朱永平律师表示，现行《预算法》中预算支出看似全面合理，但非经济领域的人大代表及普通老百姓却很难理解每条规定所对应的预算支出到底是什么。新《预算法》将一般公共预算支出明确划分，相对易懂，加强了公众对政府预算的监督，也能提高政府自身的“用钱意识”。
亮点五：政府乱花钱要被问责
新预算法规定，政府的支出必须以已经批准的预算为依据，没有依据的不得支出。经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。
针对一些地方政府在预算执行过程中，随意更改预算，违规使用预算预备费、预算周转金、超收收入的情况，新预算法作出“追究行政责任”的惩戒规定，并列出近20条具体的违法情形，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。
【解读】财税专家表示，预算编制的细化、公开，对违反预算超标建设楼堂馆所的法律追责，有助于刹住政府“大手大脚”的风气、改掉年底突击花钱的“习惯”。
亮点六：地方举债有限额要报批
新预算法把规范地方政府债务管理单独作为一部分，规定只有“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金”，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。
除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
【解读】财政部部长楼继伟在此前的新闻发布会上表示，此次预算法修改，希望通过合法化，让在灰色地带流转的地方政府举债行为进入阳光下，受到公开严格的监督。
业内人士解读
不收“过头税”
不收“人情税”
广东省地方税务局副局长、广州市地税局党组书记、局长揭晔接受记者采访时表示，新预算法施行后，税收有望走出传统的任务管税困境。
新预算法规定，各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标；在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施。
揭晔表示，这些规定为各级政府下达和调整收入指标设了一条红线，将使地税部门组织收入的外部环境更为有序宽松，行政干预减少，有望改变长期以来形成的“基数+增幅”的税收计划模式。
适应组织税收收入模式的转变，地税部门要坚决将组织收入原则落实到位，坚持依法征税，做到不收“过头税”、不收“人情税”、应征不漏、应免不收。还要增强收入预算的准确性，加强税源的分析预测和监控，提升对经济发展、税收改革等形势判断的准确性，使收入预算更加贴近经济社会发展水平，更加有利于依法征税。
此外，还要进一步增强组织收入考核的导向性。要将考核重点从收入进度考核转到收入依法性和收入质量考核上，建立与相关经济指标变化情况相衔接的考核体系，促进组织收入工作更加科学合理。