法治周末记者 陈霄
一个高尔夫球场，动辄占用上千亩地的面积，在土地资源紧张的国情下，禁令连年一道接一道，并不令人感到惊奇。
正如华南师范大学体育科学学院教授卢元镇一语道破的那样，“因其占地辽阔，因其非物质生产，因其服务对象面的狭窄，高尔夫沦为众矢之的”。
那些被通报的违规占地
2014年5月，国家发改委和国土资源部联合通报了5起违法占地、违规建设高尔夫球场的案件，基本可一窥高尔夫球场建设的现状。
5起案件中违法占地最多的是宁夏的某球场，违法占地2083.54亩，最少的是云南腾冲某球场，违法占地657.4亩。
在违法所占土地中，耕地往往是其中的重要部分，例如宁夏这家违法用地中，耕地占了1240.08亩。
在通报的北京案例中，违法占地900亩，其中基本农田828亩。
此外，5家球场均非以高尔夫球场的名义建设，而是借以体育公园、生态园、农业示范园、生态度假村的名义，这实际上也是国内多数高尔夫球场所采取的方式。
通报中称，这5起案件均为全国高尔夫球场清理整治工作开展以来顶风新建、拒不停工的高尔夫球场。
这其实已差不多是官方近年来的规定动作，例如2010年国土资源部通报的8起违规案件中，一半也涉及到高尔夫球场的违建问题。
高尔夫球场的占地问题一直以来不乏媒体关注，2011年，《中国青年报》曾根据公开资料对全国327个高尔夫球场进行了统计，发现总共占用了我国64万多亩土地，相当于此前一年全国批准建设用地726.75万亩的8%。
不过，正像全国究竟有多少家高尔夫球场缺乏精确的统计数据一样，全国范围的高尔夫球场违规占用土地的情况也一直没有官方或者民间的公布数据，长期半遮半掩的高尔夫球场，违规用地问题只能通过一些官方通报案件中推测全局。
在提到高尔夫运动在中国落地的困难时，卢元镇认为，恰恰是由于“占用耕地是中国经济最敏感的问题”。中国的发展空间相对于人口而言十分狭窄。改革开放三十余年，保护耕地已经成为社会共识。而对“圈地运动”的批判，最有说服力、最少社会争议的就是对高尔夫球场的指责。“因其占地辽阔，因其非物质生产，因其服务对象面的狭窄，高尔夫沦为众矢之的”。
以“地”为主的禁令
自上世纪90年代以来，国家涉及到高尔夫球场建设的各类文件多达十余部，其中绝大多数均以土地为主。
例如，国家层面最早关于高尔夫用地的政策见于1997年中共中央和国务院发布的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，明确禁止征用耕地、林地、宜农荒地出让土地使用权用于高尔夫球场等开发建设。
“这个指向是非常明确的，并且在后来也一直持续、强化，今后应该会越来越严厉。”中国政法大学高尔夫规则与文化研究中心执行主任刘守仁在接受法治周末记者采访时表示。
至今广泛提及、各地开展运动频现于文件的2011年11部委联合发文，即《关于开展全国高尔夫球场综合清理整治工作的通知》，也试图进一步规制高尔夫的违规用地问题，规定“所有高尔夫球场一律不得占用耕地、天然林和国家级公益林地，占用耕地和林地的必须全部退出”。
刘守仁分析十数年来国家出台的对高尔夫限制性规定称，防止占用耕地是其中最重要的原因，由于高尔夫球场占地面积大，不少地方建设的高尔夫球场存在大量占用耕地、林地的现象，不仅违反了我国严格保护耕地的基本原则，也严重损害了农民的利益，易引发社会矛盾。
刘守仁同时分析了现实中比较常见的球场违规用地情形，除了占用耕地、林地之外，还包括违规征用和出让土地，例如2006年高尔夫球场项目被列入禁止用地项目之后，再征用出让用于高尔夫球场的即属于违规建设。
还有违反国家对土地用途的管制、擅自变更土地用途，按规定高尔夫球场用地应属于建设用地分类下的商服类用地，但一些项目通过体育公园、绿化等名义取得土地使用权，这类土地属于公设用地中的景观休闲用地，若用于高尔夫球场建设属于违规。
国家林业局从2014年年底持续到今年的清理非法侵占林地专项行动，也将高尔夫球场违法使用林地作为清理排查的重点。
土地与高尔夫能否兼得？
发展高尔夫运动，需要场地，需要兴建球场，可是国内土地资源紧张、耕地红线不可触碰又是不争的事实。那么，土地与高尔夫是否只能“你死我活”？
行业内和研究者并不这么认为。
在2014年中国高尔夫俱乐部年会的论坛上，华彬集团董事长谈到自己曾与国家发改委人士讨论高尔夫未来的走势，坦言高尔夫未来需要做的是“规范运作”。
规范运作指的是高尔夫产业在滥用耕地、占领水源地等方面要严格禁止，如此才能够让其在符合政策法规的前提下顺利运营。
刘守仁认为，长期以来我们见到的都是各种各样的禁令、限制令，不能做这，不能做那，但可以做什么，应该怎么做，一直缺乏制度性的安排，缺乏相关的法律法规。
“所以我们能看到，禁止用地的规定很多，而且政出多头，但禁止用地的范围却也不尽相同，甚至有些还相互冲突，这难免会让(高尔夫)行业无所适从。”
卢元镇建议，受限于国家的土地政策，在我国发展高尔夫运动必须实事求是地规划使用丘陵荒地，而且不宜在那些人口密度大的农业大省发展。同时从气候上考虑，目前适宜发展的地区只能是开放程度较高、经济环境较好、交通条件便利的市县边界地区。
“为了防止一些地下高尔夫球场败坏这项运动的名声，有关体育行政部门要迅速实行标准化管理，取缔那些非法的经营单位，特别要禁止那些违反国家土地法律开发的假高尔夫球场招摇撞骗。”卢元镇说。
在执法日渐严厉、倒下的高尔夫球场名单渐长的目前，不去触碰违法用地的底线基本已在业内形成共识，对于习惯从夹缝中求生存的相关企业来说，困难只是在于，他们得摸准那些禁令之外的领地哪些是存有风险的。