土地管理法的修改既要及时把党的改革目标和方向以法律的形式固定下来,又要及时把社会实践中的成功探索和经验上升为法律,只有如此,我们的法律才能成为改革的动力
□烨泉
在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中,一个重要的内容是“健全城乡发展一体化体制机制”。城乡一体化是一项国家基本战略,同时也是“二次改革”的一个基本目标,它事关社会公平正义,更事关国家的发展后劲。事实上,无论是国家粮食安全,还是土地资源、人口资源、劳动力资源等一些重大问题的解决最终都取决于城乡一体化改革的成败。
就法律制度而言,在城乡一体化改革中起至关重要作用的就是土地管理法。我们说法律制度对改革起到的是保障和支撑的作用,但就我国土地管理法目前的现状来说,恐怕还很难做到这一点。如果不依照改革的基本思路尽快修订法律的话,不但不会起到保障的作用,相反还可能会成为改革的阻碍。
1986年6月,全国人大审议通过了我国的土地管理法,这部法律从酝酿到颁布,仅仅用了三个月的时间,不能不说这部法律是为了解决当时我国乱占滥用土地的应急之作。此后土地管理法根据宪法的修订做了三次修改。对于目前正在酝酿中的第四次修改来说,小修小补已经解决不了我国当前土地管理中所面临的根本问题,必然要经历一场大修。
其实,关于土地管理法的修改各界已经讨论很久了。2012年年底,备受关注的土地管理法修正案提请全国人大常委会审议,很多人对修正案抱有很大的期望,但结果却是虚晃了一枪,修正案未获通过,而且随后,国务院农村集体土地征收条例也胎死腹中。
土地管理法修改一波三折,一方面是因为土地管理法作为一部国家基本法律,与宪法、物权法、民法等法律密切相关,牵一发而动全身,其修改必须和这些法律协调一致,否则会出现比较严重的法律冲突。另一方面是因为土地管理法与我国农村改革密切相关,改革目标不确定,没有形成基本的共识,单独法律的修改很难取得突破。
土地管理法的修改涉及到两个核心问题:第一,法律是要推进城乡一体化,还是维持现有的二元结构。土地管理法对我国土地进行了国有土地和集体土地的划分,据此规定,集体所有的土地只有经国家征收转为国有土地后,才能出让、转让。国家垄断土地使用权交易的一级市场,政府对农民集体所有土地“先征后让”。所以,学界认为,集体土地所有权的权能具有不完全性。这种不完全性导致农村土地在市场化过程中面临诸多难以逾越的鸿沟。
习近平同志在《决定》的说明中谈到,改革开放以来,我国农村面貌虽然发生了翻天覆地的变化,但是“城乡二元结构没有根本改变,城乡发展差距不断拉大趋势没有根本扭转,根本解决这些问题,必须推进城乡发展一体化”。那么根据城乡一体化目标,土地管理法的修改理应在坚持农村土地集体所有权的基础上,在推进土地流转上为集体土地松绑,更多地为土地流转提供机会和可能。
第二,《决定》提出,要赋予农民更多财产权利,那么,法律如何赋予农民财产权利。农民的财产权利是一个非常重要的法律概念,但是在我国现行法律中农民的财产权利却十分模糊。相反,这一概念大多出现在党和政府的相关文件中。
2012年全国“两会”的政府工作报告明确提出,“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权是法律赋予农民的财产权利,任何人都不能侵犯”。但是这三大权利在我国的土地管理法中始终是语焉不详,无论是农民的土地产权还是房屋产权都不明确,而主要原因还是在于我国土地的二元化管理。在法律上,土地集体所有的表述不清,集体和农户之间的权利边界一直都处于含混状态。这种不清晰严重影响了农村土地的流转,更使得农民在拆迁和征地过程中的合法权利得不到有效保护。
在这种情况下,土地管理法的修改要从明确农民财产权入手,在保障农民集体经济组织成员权利,保障农户用益物权上下功夫,推进农民住房财产权抵押、担保、转让,让农民的财产权由虚变实,由理论上的概念变成切实可操作的具体手段。
2012年年底提交的土地管理法修正案未获通过,有专家说主要原因是一些法理性的问题尚未厘清,而《决定》给厘清这些法理性问题提供了一个蓝本。法律是党和人民意志的体现,土地管理法的修改既要及时把党的改革目标和方向以法律的形式固定下来,又要及时把社会实践中的成功探索和经验上升为法律,只有如此,我们的法律才能成为改革的动力,才能让法治为改革护航。