专项债发行求质重效
本报记者 李华林
近日，财政部部长刘昆在作关于2020年中央决算的报告时表示，2021年用好地方政府专项债券，指导地方加强项目储备，适当放宽专项债券发行时间限制，合理把握发行节奏，提高债券资金使用绩效。专家认为，这意味着今年专项债发行节奏将保持相对平稳，更加强调发行使用实效，注重项目质量管理和风险防控，更好地发挥专项债对经济的拉动作用。
发行节奏更加稳健
经全国人大批准，今年预算安排新增地方政府债务限额44700亿元，其中，专项债务限额36500亿元，比2020年略低，但仍保持较大规模。此前，由于今年专项债提前批额度下达时间比往年略晚，一季度发行节奏明显放缓，因此市场预计，四五月份将出现专项债发行小高峰。
从现实情况看，高峰并没有如期而至。根据财政部政府债务研究和评估中心数据显示，前5个月，各地已发行新增地方政府债券9351亿元，完成已下达债务限额的21.91%。其中，新增一般债已发行3625亿元，完成已下达债务限额的45.31%；新增专项债已发行5726亿元，完成已下达债务限额的16.51%，明显低于前两年同期水平。
分析认为，专项债发行节奏变缓主要原因在于上半年稳增长压力不大。一季度，我国国民经济呈现稳中加固、稳中向好态势，处于稳增长压力较小的窗口期。“今年以来经济持续恢复，财政逆周期发力的必要性不高，而将财政政策资源后移，可以更好地熨平年内的经济波动。”华创证券研究所所长助理、首席宏观分析师张瑜表示。
中国财政科学研究院原副院长、研究员白景明表示，债券资金要根据项目实施进度分配、发行和使用，今年专项债优先支持在建工程，上半年地方新设项目的压力不大，各地依据项目进展情况调整发行节奏，符合“资金跟着项目走”的原则。
今年财政部还加强专项债管理，对专项债使用进行穿透式监管，客观上也减缓了专项债发行速度。“地方对专项债券项目的申报发行转向谨慎，新上项目不再‘求大求快’，而是转向需求真实、金额可靠的基础设施和公共服务类项目，所以专项债发行速度变慢。同时，上半年地方政府的财政收支平衡边际改善明显，对专项债的发行需求不大，地方政府更多进行后续政府投资计划调整，比如项目储备库的设立等。”中国财政科学研究院政府绩效研究中心主任、研究员王泽彩表示。
发行额度更加精准
作为基础设施建设的重要资金来源，专项债是补短板、稳增长、惠民生的重要着力点，其发行节奏备受市场关注。
有观点认为，今年存在无法按预算安排发完限额的可能。如果下半年经济运行继续超预期，财政部门出于平衡财政收支的考虑，年内或许不会将专项债额度全部发完。
“专项债发行是按照市场化原则进行，对发行下限无明文规定，理论上各地可以不发完当年新增专项债限额，但这种可能性不大。”白景明表示，地方专项债全年额度一般是由地方根据项目融资需求提前向财政部申请，财政部综合评估后再分配发放，属于“按需申请”“按需发放”，资金与项目一一对应，“地方项目进度可能后移，但若无特殊情况，一般不会放弃用完全年的配额”。
此外，虽然一季度国民经济开局良好，但当前经济恢复不均衡、基础不稳固，专项债对经济的托底支撑作用仍不可忽视。多位专家表示，在发行窗口期放宽的情况下，年内专项债发行整体节奏将更趋平缓，以往集中于几个月内发行的模式或难再现，专项债发行周期或持续至年末。
“前期专项债发行放缓，伴随额度下达、项目融资需求释放等，预计将在6月及三季度有所提速，以保持对经济恢复的必要支持力度。”白景明表示。
王泽彩也认为，随着后续地方政府项目储备不断完善，有关项目逐渐成熟，专项债发行节奏将加快，充分体现财政政策的提质增效。
项目管理更注重质量
今年财政部更加注重专项债的发行使用实效，多次要求做好项目储备，提升专项债券资金使用绩效，防止重数量不重质量、一哄而上。
“项目质量是现阶段财政部把握专项债发行节奏的重要考量。”白景明表示，地方政府专项债券项目强调要有一定收益，项目融资要与收益相平衡，但当前一些地方专项债出现重发行轻管理、重立项轻收益的情况。
“我国专项债发行管理机制尚处在新生阶段，在项目储备等方面还不够完善，在以往专项债发行规模大、批次多、时间紧的情况下，甚至还出现过虚构项目和滥用套用债券资金等行为。”王泽彩认为，加强项目储备就是完善项目审核机制，提前做好高质量专项债券项目识别准备。
财政部近日透露，将研究出台地方政府专项债券项目资金绩效管理办法，加强专项债券项目绩效管理，进一步做好信息公开，切实发挥专项债券资金使用效益。白景明认为，提高专项债券资金使用效益要从多方面发力：要降低成本，债券资金不同于一般财政资金，其使用具有有偿性，更需关注成本和融资必要性；要确保收益，项目选取应注重实效，坚持举债与偿债能力相匹配；还要加强立项评估，前移监督关口，重点审核项目预期收益是否平衡，是否符合财政承受能力等。
“要坚持‘资金跟着项目走’‘要素跟着项目走’‘绩效跟着项目走’原则，从事前评估、事中监控、事后评价建立全方位闭环式管理链条，确保每笔债券资金发得出、用得好、还得上。”王泽彩认为，还应拓展项目绩效评价信息公开渠道，充分发挥第三方和社会机构等外部监督约束力。
本报记者 李华林