——镇安县产业扶贫调查报告
商洛市脱贫办研究室课题组
习近平总书记指出，发展产业是实现脱贫的根本之策。镇安县是今年全省首批、全市唯一脱贫摘帽县，也是全省产业扶贫先进县，为了深化总结全市“三带一创”(龙头企业、产业合作社、产业大户带动，创新金融扶贫机制)产业扶贫模式的推行进展情况，探索攻克深度贫困堡垒的新路子，市脱贫办研究室课题组于近期赴镇安县进行了产业扶贫专题调研，并形成本调查报告。
一、“九山半水半分田”的基本县情
镇安县地处秦岭南麓中段，东与山阳县、湖北郧西县接壤，西与安康市宁陕相连，南与安康市旬阳县毗邻，北与柞水县交界。全县总面积3487平方公里，耕地35.48万亩，其中96.42%为山坡地，人均不足1亩基本农田。下辖15个镇办，现有总人口30.5万人，其中农业人口24.4万人，集革命老区、国家扶贫开发重点县、秦巴山区集中连片特困县于一身，为陕西省11个深度贫困县之一，2016年底建档立卡贫困村96个，贫困户2.05万户6.18万人。2017年底建档立卡贫困村90个，贫困户1.6万户4.7万人，贫困发生率19.17%。
镇安县自然、地理、气候、人口分布，以及产业发展总体上呈现“三多三困”的特点：
一是多山之困。主要表现为全县“九山半水半分田”的地貌特征，导致大山阻隔、交通闭塞。唐代诗人贾岛《题安业县》一诗;“一山未了一山迎，百里都无半里平。疑是老禅遥指处，只堪图画不堪行。”就是对镇安县的生动写照。改革开放后，随着西康铁路、包茂高速以及345国道的建设开通，镇安县的交通条件有了很大改善，但仍处于有脊梁无翅膀的不平衡状况，西线的柴(坪)、达(仁)、木(王)三镇和东线的西口、茅坪两个回族镇交通仍十分困难，致使分布在东西两线占全县62%的贫困人口成为脱贫攻坚最难啃的硬骨头。
二是多灾之困。由于山大沟深，旱涝灾害交替频发，给人民生产生活造成极大损失。据史料记载，从乾隆三年(1738年)至改革开放前的1978年，240年间先后共发生大的旱涝自然灾害达110余次。新中国成立后的1949年至1989年40年间，全县因灾发放救灾粮2500多万斤，返销粮8833万斤，救灾款337万元，救灾衣被36万余件(床)。
三是多样性之困。主要表现为气候多样性、资源多样性、产业多样化和人口分布不均衡等方面。反映在气候多样性上，高一丈不一样，阴阳坡差得多;反映在资源多样性上，什么都有，什么都不成规模;反映在产业多样性上，区域分割、分散化、碎片化十分明显;反映在人口分布不均衡上，县城3.3平方公里集聚了近10万人，而木王镇400平方公里居住不到1万人，呈典型的城乡经济二元结构，城镇就业形势严峻。
2014年1月20日，李克强总理视察镇安，发出了“向贫困开战，决不让贫困代代相传”的号召。一个月之后，他在写给镇安县永乐中学学生江欣桐的信中又说：“如何兼顾发展与环境，是一个非常复杂的方程。我们正在想办法给这个方程寻找‘最优解’，走绿色发展道路，让人与自然和谐相处。”经过近几年镇安县广大干部群众深入开展产业扶贫的生动实践，如今已经为这个复杂方程找到了最优解，这就是深入贯彻落实习近平总书记“两山理论”，把生态做成产业，把产业做成生态，努力实现生态产业化、产业生态化。
二、聚力根本之策的生动实践
(一)聚焦“135”路径，树立产业扶贫新思维
“135”实践路径，即“一套政策定方向，三大模式保收益，五项机制强保障。”其中：
一套政策定方向。制定出台“三带四联”实施细则和土地林地流转、产业龙头企业选定、财政涉农产业发展资金参股经营等6个配套办法，以及农业特色产业三年振兴计划等系列文件。根据东中西三大片区特点，科学规划“两园四带”产业布局，形成以包茂高速和211国道、345国道为轴线，辐射带动周边区域的农产品商贸物流集散带;以金台、云盖寺、木王、塔云山四大景区环线为轴线的农旅融合产业示范区和十大农特产业发展区。
三大模式保收益。探索“园区+合作社+贫困户”模式，引进龙头企业进入园区从事农产品加工与销售，在镇村组建农民专业合作社，实现规模化抱团发展，全县依托4个省级产业园、7个市级示范园，组建合作社150多个，带动2300多户贫困户稳定增收。探索“企业+合作社+贫困户”模式，由企业引导能人大户组建合作社，既保证了企业有自己的生产基地，又让贫困群众在发展产业各个环节上直接受益。探索“合作社+贫困户”模式，由合作社直接与企业签订合同，实行订单生产，全县扶持和发展159个专业合作社，吸纳贫困户参与产品供销，使农户成为产业链条的“第一供应商”。
五项机制强保障。建立利益联结机制，把相关的政策集成在一起，将分散的资源资金捆在一起，将龙头企业、家庭农场、合作社等新型经营主体，与贫困户紧密联结在一起。通过合作经营、入股分红、订单收购、劳务增收、反租倒包等帮带方式，将贫困户牢牢镶嵌在产业链上。建立政策保障机制，采取以奖代补的办法，发放产业奖补资金，实施全方位、精准化、系统化的政策补助，靠政策驱动、资金撬动、激励推动来引导企业、合作社、能人大户与贫困户结成利益共同体。建立技术服务机制，成立技术服务110指挥中心，组建12支产业技术服务队，开展技术培训2.5万人次，确保每户有1名实用技术明白人。建立领导包抓机制，县级领导包抓10个脱贫产业和园区基地，及时解决产业发展中遇到的矛盾和问题。建立风险防控机制，通过建立贷款风险准备金，为农户购买“农业综合保险”等，有效防控产业扶持资金风险和市场风险，增强农户抵御和防范自然风险的能力。“135”实践路径，实现了从田间到车间、输血到造血、单干到抱团、漫灌到滴管“四个转变”。目前，全县十大产业规模达到122万亩，联带贫困户15145户51346人，产业收入占到农民人均可支配收入的30%以上。
(二)推行“三带四联”模式，破解三大发展难题1.“三带四联”的丰富内涵
2016年，镇安县经过调研提出并推行了大户带、企业带、“三社”带(即供销社、信用社、专业合作社)，联产、联业、联股、联营的“三带四联”产业脱贫模式，充分发挥了新型农业经营主体的带动作用。所谓联产就是贫困户利用自己承包经营的土地、林地及自身拥有的资源等，参与专业合作社、村级产业发展公司、龙头企业的基地建设，享受土地流转租金等收益。所谓联业就是组织贫困户到龙头企业就业务工，增加工资性收入;或者由龙头企业提供种苗、技术等服务，签订收购合同，统一收购，统一销售，增加经营性收入。所谓联股就是对无产业项目、无就业渠道的贫困户，将所承包的土地、林地等经营权，以及房屋等财产权经评估后入股到企业、合作社，享受固定收益分红。所谓联营就是建设公益性项目，为城镇贫困户提供就业岗位，引导诚信贫困户入股或财政扶贫资金配股，增加收入来源。
2.“三带四联”贯穿了“四个精准”
精准识别带动对象。依据贫困户自身能力和发展条件，将识别入库的2.05万户贫困户精准划分为三种类型：把发展能力强、发展条件好、有项目的贫困户确定为自主发展型，对这一类贫困户主要是产业引导、技术服务，促其脱贫;把发展能力低、发展基础差的贫困户确定为“三带四联”型，并把这一类作为主攻点、关键点进行帮扶;把五保户确定为社会兜底型，对这一类主要是落实政策，强化保障，保其脱贫。
精准确定带动主体。成立专门认定机构，对全县200多家申请参与“三带四联”的企业和1000多家专业合作社，经过评估、审定、公示，统一认定了73家资金雄厚、市场前景广阔的龙头企业和156家技术先进、成长速度快的专业合作社，再通过银行征信、评估认定后作为贫困户带联主体。
精准带联方式。整合贫困户的土地、劳动力及涉农扶贫资金，通过合作经营、入股分红、订单收购、劳务增收、反租倒包等帮带方式，让贫困户参与到种、养、加、产、销纵向产业链条之中，形成利益联结关系。全县联产8621户24140人，联业6198户17359人，联股9762户27335人，联营1257户3960人，实现了“三带四联”脱贫攻坚全覆盖。
精准收益分配。根据联产、联业、联股、联营的具体情况，分类量化折算为四类股。第一类是优先股，依托脱贫攻坚金融扶持政策，由村产业合作社利用贫困户入股的土地、林地、房屋等资产作担保，在县农商行进行统一承贷，为每户贫困户配发了5万元的优先股，全部投放到龙头企业、专业生产合作社，由龙头企业、专业生产合作社按8%的固定比例分配收益，贫困户每年仅此一项可增收4000元。第二类是协议股，将政府划拨易权到村和村集体自有的资产资金，量化入股到相关企业，在企业5年成长期内，协议确定固定收益分红，分红后的20%作为村集体积累，80%面向全村所有群众进行分配，5年后，按企业实际利润分配收益。第三类是成员股，针对所有集体经济组织成员，对村产业公司自主经营产生的收益，按村产业公司章程，40%用于扩大再生产，60%用于村集体经济组织成员个人分红。第四类是资源股，对部分拥有可集中交易资源资产的群众，在每个村产业公司建立了产权交易中心，引导群众将林山、土地、房屋等资源资产，通过交易中心入股到有关企业、景区、合作社，按照谁入股谁受益的原则，由农户与经营主体商议受益分配。
3.“三带四联”破解了三大难题
“三带四联”解决了产业发展的体制弊端和沉积问题，找到了龙头企业、合作社、能人大户与贫困户联结的端口，起到了“小政策”撬动“大产业”的杠杆作用，释放出了通力扶贫的叠加效应。
一是破解了钱从哪里来的问题。从涉农整合资金当中，提取1.05亿元在县农商行设立贷款担保基金，由银行按照1：10比例放大贷款，融资10.5亿元。对具备贷款条件的贫困户，按照“5321”小额信贷模式，每户5万元，共发放自主贷款4.05亿元;对不具备贷款条件的贫困户，由村级产业发展公司作为贷款平台，实行统贷统还，即以贫困户资产作抵押，按照每户5万元额度统一在农商行承贷，共发放贷款7亿元。通过这两种途径，全县共发放贷款11.05亿元，实现了除五保户外的贫困户贷款全覆盖。
二是破解了资金怎么用的问题。对有发展项目的贫困户，加大扶持力度，促进其通过自主经营、增收脱贫;对没有发展项目的贫困户，由龙头企业、专业合作社通过“三带四联”利益联结和“双向选择”的方式，进行合作经营，解决了贫困户资金不会用、短期增收难的问题。
三是破解了产业培育难的问题。通过土地流转把全县可集中连片的耕地和退耕还林地，纳入村产权流转交易中心数据平台统一流转，财政兜底，三年零地租流转给龙头企业、合作社及能人大户，用于扩大产业基地。通过“带”“联”关系，打破部门行业之分，改变传统农业独木难撑的格局，按照“长短结合、以短养长”的思路，重点培育和发展茶叶、蚕桑、食用菌、中药材、油用牡丹、红豆杉六大特色产业和林果(核桃、板栗)、魔芋、烤烟、养殖(白山羊、岭南牛)四大传统产业，编织产业脱贫保障网。通过入股投资、贷款融资有效解决了企业融资难的问题，极大调动了市场主体发展农业产业的积极性，目前，全县特色产业总产值达到15.17亿元，实现了每村都有1-2项主导产业，每户都有1个中长期增收项目。
(三)实施双向细分对接，夯实精准帮扶效果
去年以来，镇安县探索推行“户分三类、精准帮扶”工作机制，在此基础上，又与产业细分延伸链条实行精准对接，精准帮扶，推动了产业扶贫取得实效，做到脱真贫、真脱贫。
1.户分三类，精准识别
在保持现有贫困户数据库相对稳定的基础上，根据贫困户的家庭现状、致贫原因、发展潜能、变化趋势等，明确具体标准，集中系统研判，把贫困户划分为“有劳动能力户”“弱劳动能力户”“无劳动能力户”三类。
“有劳动能力户”，即家庭成员身体基本健康、劳动力相对充足、有稳定脱贫产业的贫困户。再对照贫困户脱贫的五条标准，把已经达标的确定为“放心户”;一项以上没有达标的确定为“缺项户”。全县目前共确定“有劳动能力户”7914户，占贫困户总户数的48.2%，其中“放心户”5406户、“缺项户”2508户。
“弱劳动能力户”，即家庭成员因病、因残劳动力弱或劳动力相对偏少、收入不稳定的贫困户。在“弱劳动能力户”中，把经过帮扶当年可以达标脱贫的，确定为“可脱户”;不能脱贫的，确定为“沉底户”。全县共确定“弱劳动能力户”3826户，占贫困户总户数的23.3%，其中“可脱户”3215户、“沉底户”611户。
“无劳动能力户”，即家庭成员全部因病、因残、因年龄无劳动能力或丧失劳动能力的贫困户。在“无劳动能力户”中，把达到特困人员救助供养条件的，确定为“特困供养户”;不够特困人员救助供养条件的，确定为“兜底低保户”。全县共确定“无劳动能力户”4691户，占贫困户总户数的28.5%，其中“特困供养户”3490户、“兜底低保户”1201户。
2.产业细分，精准对接
专业化分工。把产业作业过程分解为若干个阶段，分别由不同的专业化人员来完成。比如在蚕桑产业发展中，镇安县种桑养蚕历史悠久，但基本上都是单家独户自种自采、自养自销。近年来，在产业规划引领下，通过生产要素聚集、生产环节集成，该县采取种养加分离模式，发展桑园3.2万亩，建设小蚕共育室及工厂化养蚕厂房13座，桑蚕产业实现了种桑、养蚕、缫丝“三驾马车”共赢的局面，即种桑的专门种桑，通过密植桑园高产桑叶，每亩660株，每株产桑叶20斤，每斤以0.6元的价格出售给养蚕户，每户建管3亩左右桑园，年收入可达2万元以上;养蚕的专门养蚕，他们把养蚕细分小蚕共育和大蚕分养。小蚕共育实行专业生产合作社工厂化生产，大蚕分养实行专业大户经营，养蚕能力从原来的每户两季3张增加到3季10张，收入从过去7500元增加到现在的2.5万元以上;缫丝厂与蚕农签订订单农业合同，保护价收购，既保护了农民利益，又保证了原料来源和产品质量。
工厂化生产。烤烟生产是镇安县脱贫攻坚的一项重要产业，目前全县的烤烟种植面积2.7万亩，“三分种、七分烤”，烘烤是直接影响烟叶质量、烟农收益的重要环节。为提高烟叶质量，降低烟农生产成本，增加经济收入，近几年，镇安县按照“高科技、高起点、高标准”的要求加大烟叶生产基础设施建设，烤烟生产已经形成了从育苗到烘烤的全程工厂化生产模式。由合作社引进良种、集中统一育苗，集中统一供苗，使烟农从繁杂的生产环节中解放出来。同时，烟叶烘烤也变成了烘炉电脑控制，烘烤过程中的温度、湿度、加热时间、排风换气，都由电脑来精准控制，减少了烟叶烘烤不当产生的损失。由于烤烟质量提高，烟叶公司将复烤后质量分等前移到烘烤后，产业合作社按质按等交售，增加了烟农收益。
园区化承载。以省级园区为引领、市级园区为支撑、县级园区为依托、镇级园区为基础，着力打造全县特色农业产业集聚的先行区、现代农业发展的示范区和农业产业化经营的模范区。在午峪工业集中区，百盛缫丝厂、五味子醋、华美油脂等农产品加工项目建设，带动群众就业近1000人;文家庙花岗岩产业园和冷水河大理石工业园区，近千名搬迁群众脱离农业，成为石材产业工人。目前，全县累计集中流转土地、建设产业基地7.1万亩，重点建设了4个省级、7个市级、10个县级、15个镇级现代农业示范园区，承载贫困户2823户4469人，形成镇有园区、村有基地。
3.瞄准“靶向”，精准帮扶
对有劳动能力户，重点实施产业帮扶。按照“长短结合、以短养长”的思路，为每个有能户帮助规划了两个以上的长短产业，实行产业与贫困户之间“双向选择、双向对接”。目前，全县发放蚕种2200张，生产食用菌1038万袋，发展中药材7.85万亩、油用牡丹2.66万亩、红豆杉1.55万亩，新建改造茶园8000亩，新建茶叶工厂4个，烤烟移栽2.7万亩，魔芋播种7600亩，新增畜禽养殖12.53万头(只)，累计发放产业奖补资金1.63亿元。全县15个镇办、154个村(社区)实现了产业项目全覆盖。
同时出台产业扶持政策，给予一定的奖补，比如，发展蚕桑产业，蚕种每张补助20元，新建小蚕共育室及工厂化养蚕厂房每平方米补助300元;发展食用菌，每袋补助1.5元;发展中药材、油用牡丹、魔芋产业，纯种每亩补助600元，套种每亩补助400元;种植红豆杉，每亩补助600元，等等，全县累计发放产业奖补资金1.63亿元，实现了家家有产业、人人有岗位、户户有收入。
双向细分、精准对接有效解决了过去产业扶贫工作存在的“一刀切”“一般粗”等问题，找准了坚中之坚，明确了主攻方向，做到了紧盯靶心、聚焦难点，握紧拳头、精准发力。
三、值得总结推广的宝贵经验
产业扶贫是一篇大文章，从“三带四联”到“户分三类”，镇安县近年来进行了大量有益的尝试和探索，他们的生动实践为全市各县区提供了一系列可复制推广的宝贵经验和深刻启示。
(一)因地制宜，规划引领明方向
习近平总书记强调，贫困地区要从实际出发，因地制宜、科学规划，帮助乡亲们寻找脱贫致富的路子。攻克深度贫困，首先要求有一个切合实际的、目标明确的规划作引领，把当务之急和长远之需相结合，对区域布局、产业培育、配套设施等作出系统安排，进一步明确脱贫攻坚的路径和任务。镇安县科学编制了《产业扶贫发展规划(2016-2020年)》和“两园四带”产业发展规划，通过规划明晰了发展方向、有效整合了资源、明确了项目重点、规范了实施过程、落实了目标责任，在产业培育过程中坚持因地制宜，立足资源优势，宜农则农、宜牧则牧、宜林则林、宜游则游，把当地的自然资源和社会上一切可以利用的资金、技术、管理等发展要素集聚起来，按照“一村一品”“一镇一业”进行产业布局，重点培育发展了具有区域特色的主导产业。尤其值得肯定的是，镇安县在制定和实施产业扶贫规划的过程中，充分发挥了产业办(农业局)和扶贫局以及各镇办的紧密配合作用，有效地克服了上下断层、左右断档的“两张皮”现象，形成了“优势互补、分形共气”“九牛爬坡、个个出力”的良好局面。
(二)重在精准，贵在坚持“三实”精神
习近平总书记指出：“扶贫开发推进到今天这样的程度，贵在精准、重在精准、成败之举在于精准。”镇安县在产业扶贫上之所以能取得显著成效，关键就在于坚持精准施策、坚守“三实”。精准施策主要体现在精准发展定位，深入农村实际走访农户，进行深度市场调研，根植于当地的特色与优势，因地制宜地发展。精准工作部署，严格对照国家和省、市要求，紧密结合县域实际，对产业扶贫的操作环节提出标准规范和要求。精准成效考核，在年度明确考核工作细则和考核指标体系的基础上，针对不同阶段的工作重点，明确各个季度考核的内容。精准督查问责，对每次督查发现的问题，以问题交办函的形式，分单位、分镇办送达，明确整改任务和要求，并根据交办函，加强跟踪问责。通过建立完善系统研判、帮扶对接、责任落实、脱贫退出四大机制，确保了脱贫工作务实，脱贫过程扎实，脱贫结果真实。
(三)创新机制，凝聚“三资”联动合力
镇安县在发展扶贫产业过程中，面临最大的困难是资金短缺、投入不足。为了破解资金瓶颈，县委、县政府做了大量工作，切实加强政银、银企合作，充分调动银行、企业和社会各方面的积极性，形成了政府帮扶资金优先保障、银行信贷资金重点倾斜、社会捐助资金积极参与的“三资”联动良好局面。据统计，今年以来，全县盘活村集体经营性资产9550万元，财政整合涉农资金4.47亿元，投入村集体经济发展资金和产业引导资金2.13亿元，银行信贷投入11.05亿元，苏陕协作、部门帮扶以及社会资金投入2280万元，有效地缓解了产业发展资金投入不足的矛盾。
为了有效规避资金风险和市场风险。镇安县在产业推进过程中设立了四道防线，第一道防线是，筹措5000万元的呆坏账准备金和1个亿贷款筹备金，出现呆坏账由政府与农商行按照3：7的比例承担责任，政府承担的责任用呆坏账准备金支付;第二道防线是，认定的企业和专业合作社都为银行提供了反担保，签订了担保合同，对带联贫困户的贷款承担偿还责任;第三道防线是，每季度由县扶贫局牵头，县财政、审计、农业、市监、经贸、人行、国投公司等部门参与，对入股企业、合作社的资金使用情况进行评估，发现因经营管理不善等人为因素造成资金风险苗头，立即解除合同，收回资金。第四道防线是，针对霜冻、风雹、洪水等自然风险，县财政出资415.64万元，为全县6.6万农户购买了“农业综合保险”，保险范围涵盖种植业、养殖业、农业设施等三大类27个子项，切实增强了农户抵御和防范自然风险的能力。
(四)改革促变，不断壮大集体经济
坚持“三变”(资源变资本、资金变股金、农民变股民)改革，全县15个镇办、154个村(社区)全面开展了清产核资，建立了“三变”改革试点推进机制，实现了96个建档立卡贫困村全覆盖。坚持以“三带四联”为载体，以激活农村资源、资产、资金为重点，探索形成了集体经济优先股追跑、协议股竞跑、成员股领跑、资源股助跑“四股并跑”的可喜局面。通过“三变”改革、“四股并跑”，使农民享有的山林、土地财产权(承包经营权)一权变“四金”，即土地承包经营出租收租金，流转参股分股金，入社务工挣薪金，出售产品得现金。与此同时，村集体经济得到了恢复发展和壮大，全县148个村集体经济收入平均达到10万元以上，最高年收入达到200多万元。
(五)扶志扶智，激发群众内生动力
党的十九大报告提出，注重扶贫同扶志、扶智相结合。扶志以自强，扶智以自立，脱贫的内生动力就会奔涌而出。镇安县把精神扶贫作为精准扶贫的一项重点促进工程，突出抓好以精准扶贫为主旋律的文艺文化市场建设，充分发挥县、镇办、村、组、院落五级宣传阵地作用，把集中宣讲和一对一点宣讲相结合，传统方式宣传和新媒体宣传相结合，大力弘扬勤劳致富、脱贫光荣的价值观念，进一步提高贫困群众的政策知晓率。突出样板带动效应，分级开展脱贫攻坚红旗村、十星级文明户、勤劳致富户、脱贫光荣户、道德模范户“五项评优活动”，开展了丰富多彩的道德模范事迹、脱贫攻坚典型先进人物宣讲活动，塑造“勤劳光荣、安贫可耻”的脱贫致富典型，用正能量提升贫困群众勇于脱贫摘帽的精气神，激发贫困群众的积极性和主动性，增强了群众脱贫致富的自信心，把“让我脱贫”变为“我要脱贫”。
(六)尽锐出战，打造“五铁”扶贫队伍
镇安县把转变干部作风作为脱贫攻坚工作的重要保障，全力打造习近平总书记提出的“铁一般信念、铁一般本领、铁一般作风、铁一般担当、铁一般纪律”的“五铁”扶贫干部队伍。先后出台了《驻村工作队选派管理办法》《脱贫摘帽县级领导工作责任分工》《脱贫摘帽任务、责任、时间清单》，用严格举措选派干部，用暖心举措激励干部，用长效举措提升干部，以上率下带头干，明确分工统筹干，干部包户精准干;制定出台了《镇安县脱贫摘帽六条铁律》《脱贫摘帽责任追究办法》《第一书记、驻村工作队员驻村考勤考核制度》《鼓励激励“召回”管理容错纠错制度》《加强驻村工作队选派管理压实“四支队伍”责任实施办法》等制度和办法，严格了纪律约束，强化了从严问责，严督实考压实了责任，确保了优秀干部下到一线，“四支队伍”干在一线，全体干部建功立业在一线。