农业保险是避免自然风险损失、保障农业生产、稳定农民收入的重要手段，越来越深地融入农业现代化建设各个环节，在农村金融体系建设、农业产业结构调整和转型升级中发挥着重要作用。2007年以来，我国逐步加大对农业保险的财政支持力度，推动农业保险迅速发展、服务“三农”能力显著增强。2007—2015年，农业保险保费收入由50多亿元增长到超过370亿元，承保主要农作物从2.3亿亩扩展到超过11亿亩，开办农险区域覆盖全国所有省市。2016年中央一号文件提出，要把农业保险作为支持农业的重要手段，扩大农业保险覆盖面、增加保险品种、提高风险保障水平；“十三五”规划《纲要》也提出，要创新农村金融服务、完善农业保险制度。
当前，我国农业农村发展环境发生重大变化，原有保险政策与农业风险管理新需求出现了不匹配，对“三农”的支持效果有所弱化。这主要表现在两个方面：一是农业保险对小规模农户经营的风险管理作用有限。我国农业保险对规模经营农户的风险管理和收入支持作用较大，因为他们最主要的收入来源是农业生产；对于数量众多的小规模经营农户来说，农业保险的风险管理功能并不明显，因为他们的农业收入占家庭总收入比例较低，赔偿金额占收入的比例也较低。因此，对绝大多数小农户来说，参保预期收益和参保意愿都不高。二是财政支持存在“漏出效应”，对农户的收入支持作用有限。我国现行农业保险是国家委托商业性保险公司提供保险产品和服务，农户缴费投保，保险公司定损理赔，政府提供补贴。目前，国家对农业保险的保费补贴比例达到75%—80%，尽管政府补贴大部分保费，但财政资金补贴保费的形式存在一定的“漏出效应”，财政资金对农业保险的支持作用没有充分发挥出来。
为了实现到2020年粮食产能进一步巩固提升、国家粮食安全和重要农产品供给得到有效保障、农民生活达到全面小康水平的目标，需要从供给侧完善和创新农业保险制度。
首先，依托商业性保险公司，积极开发适应新型农业经营主体需求的保险品种。以种田大户和规模经营户为代表的新型农业经营主体，生产规模大、投入多，对风险管理的需求较高。因此，应以商业经营为主、政府补贴为辅，强化农业保险的风险管理功能。政府应鼓励保险公司根据新型农业经营主体的需求开发保险产品，同时适当加大支持力度。
其次，以加强对小农户的收入支持为目标进行保险工具创新，同时保障粮食安全，可以选择的途径是取消中间环节以减少漏出。可在现有支付农户直接补贴的银行卡中设立农业保险专项账户，农民根据实际投保面积缴纳保险费用，国家财政提供配套资金，两部分资金合并记入个人账户、实行专项管理。灾害发生后，触发赔付机制，激活保险赔付程序，农户可从专用账户提取规定的赔偿金额。因退休或其他原因转让土地，可一次性领取余额；转入土地者重新缴纳并累计保险费用，触发赔付时领取上限为个人账户积累总额。触发机制可借鉴指数保险思路，将损害程度指数化，即不以实际损失而是以区域平均产量、降雨量、气温、卫星图像等参数为基础设计保险合同和赔付触发机制。
（作者为联合国世界粮食安全与营养委员会高级专家、南京农业大学教授）
《 人民日报 》（ 2016年06月24日 07 版）