□本报记者周芬棉
十八届三中全会提出股票发行要实行注册制。这意味着现行的施行十五年的核准制将退出历史舞台。众多法学专家认为,股票发行实现注册制是大势所趋,势在必行,但与此相适应的,我国关于证券的行政监管、民事刑事及行政责任的追究以及相关法律的修改,必须进行全方位的梳理与完善。
核准制扭曲供需关系
所谓注册制,一般指发行人申请发行股票时,必须依法将公开的各种资料完全准确地向证券监管机构申报。证券监管机构只作形式审查,不对发行人资质进行实质性审核。
中国证监会主席肖钢近日表示,实行注册制就是证监会要以投资者需求为导向,对发行人信息披露的准确性、全面性进行审核,不对其投资价值和持续能力作出判断。但是,注册制并非股票发行不要审了,更不是垃圾股可以随便发行了,而是审核方式要改革。
“比如,美国是实行注册制的一个很典型的国家,它的证监会股票发行部门有近500人,里面大多是会计师、律师,还有一些行业的专家。”肖钢举例说,由此可见,不能将注册制理解为不管了。实行注册制也需要一系列的配套改革和条件。
1998年制定的证券法,确立的股票发行体制是核准制,这一制度施行至今已有15年。中国人民大学法学院刘俊海教授向《法制日报》记者说,核准制介于审批制与注册制之间,但实践中,核准制与审批制无异。核准制虽然功不可没,但其弊端亦十分明显。核准制无法有效识别胆大妄为的造假企业,更无力将其拒之发行市场门外；核准制蕴含着IPO环节的行政自由裁量权,容易诱发权力寻租现象；核准制扭曲了资本市场中的供需关系,造成了市盈率过高、股票定价过高、超募金额过高的“三高”乱象,制约了资本市场资源的合理流动与优化配置。
而这一点,与中央全面改革决定中提出市场在资源配置中起决定性作用不相符。
实行注册制需修证券法
“实行注册制首先要修改证券法”。清华大学法学院教授汤欣在接受《法制日报》记者时说,证券法关于核准制的规定贯穿始终。比如证券法第13条规定,公司公开发行新股应当符合的条件,包括持续盈利能力,财务状况良好,并报证监会核准；第16条关于公开发行公司债券规定与之类似,要求股份有限公司净资产不低于3000万元,有限责任公司不低于6000万元,同时也要报证监会核准。
实行注册制,意味着宽进严管,对于违法违规者的行政处罚必须加重。现行证券法法律责任部分,对于中介机构的处罚严重偏轻。比如,证券法第192条规定,保荐人出具虚假记载、误导性陈述或重大遗漏的保荐书,对直接负责主管和直接责任人的处罚仅在3万元以上30万元以下。对发行人、上市公司披露信息有上述违法行为的,对于公司仅处于30万元以上60万元以下罚款,对于自然人仅处3万元以上30万元以下罚款。
司法制度须改革
肖钢指出,实行注册制改革,司法制度要改革,特别是民事赔偿制度的改革非常重要。在中小投资者保护这个方面,如果不能构建资本市场保护中小投资者的一套法律政策体系,中小投资者维权难,举证也很难。
据了解,最高法院关于上市公司虚假陈述方面的司法解释正在修订,而关于内幕交易与市场操纵民事赔偿的司法解释,有专家透露一直在修订。但何时出台仍是未知数。
金融律师张远忠告诉记者,投资者索赔太艰难。
近年来,关于对证券民事赔偿实行集团诉讼的呼声不绝于耳。汤欣说,目前关于集团诉讼问题存有争议,我国有代表人诉讼,目前倾向于采用团体诉讼。
刘俊海则建议,应引入惩罚性赔偿,在团体诉讼方面,建议组建中国投资者协会,早日激活团体诉讼机制,发挥民间打假的作用。
另外还有一个刑事责任追究的问题。中国人民大学法学院教授叶林向《法制日报》记者透露,关于证券违法行为是否构成犯罪,证监会和公安机关在立案标准以及刑法犯罪构成认识上有差异,很多案件移交公安机关,证监会认为涉嫌违反刑法,公安机关却将案件打回来。
倒逼证监会清理规章
实行注册制还意味着证监会制定的大量规章需要清理。肖钢近日也坦承,证监会现在各种形式的审批和备案事项还是比较多,而且除了备案审批的事项以外,还有其他一些不叫审批、备案但却类似审批的事项,比如登记、验收。验收算不算审批事项?肯定不算,但是不验收,这个事情就办不成。
刘俊海建议,注册制要求加强监管,证监会应从抓信息披露制度入手,积极推行上市公司实时披露制度,责令上市公司在披露事项发生之时即通过官方网站与证监会指定的官方网站同时披露相关信息。同时,建议证监会积极推动和引导上市公司的信息披露简明化运动。
刘俊海还建议进一步完善证监会的行政稽查与处罚机制,将证监会的稽查、处罚工作由后台保障推向前台,只要有失信之人胆敢欺诈上市,证监会将及时处罚。