政府引导基金也称“种子基金”，是由政府发起并吸收相关部门和投资机构等出资设立，通过债权、股权等形式投资于创业投资机构和领域的基金。其客户群体主要是创业企业或成长期企业，满足这类企业对资金的迫切需求。2005年中央10部门发布的《创业投资企业管理暂行办法》明确提出，国家和地方政府可以设立创业投资引导基金引导民间资金进入创投业。近年来，随着我国创业投资领域的活跃，政府引导基金发展迅速，引导大量风险投资投入到中小企业尤其是初创型和高成长型企业，推动了这些企业的成长和发展。例如，湖北省荆州市政府出资5000万元成立的湖北高金生物科技创业投资基金，吸引了社会创投资本积极参与，基金规模达到2.5亿元，显著放大了政府资金支持力度。但与发达国家相比，我国政府引导基金起步较晚，还存在一些制约发展的突出问题。首先，政府引导基金操作主体大都是政府授权委托的国有企业或事业单位，专业性不强，投资决策比较保守。其次，社会资本的逐利性要求在服务于初创期企业的操作中得不到必要的满足，导致社会资本参与引导基金的积极性不高。第三，相对于商业性创投基金单纯的“出资人—创业投资家—创业企业家”的委托代理关系，现行政府引导基金管理模式存在“政府—基金管理公司—子基金”与“出资人—创业投资家—创业企业家”双重委托代理关系，代理成本和投资风险较高。第四，政府资本由于利益驱动等原因不能及时退出，背离了设立政府引导基金的初衷。解决这些问题，更好发挥政府引导基金的作用，应借鉴国际经验，在以下几方面作出努力。
实现引导基金来源多元化。我国政府引导基金出资方大都是政府财政资金，而在美国、英国等发达国家，养老基金是风险投资最主要的资金来源。扩大基金的资金来源，可以从探索社保基金加入引导基金开始。同时，积极争取政策性金融机构资金进入引导基金，通过示范带动作用拓展引导基金的融资渠道。
提高基金管理专业化水平。建立完善的投资决策体系，政府委派或指定人员组成决策机构，承担基金决策职能；基金投资主体应由专业的创业投资企业承担，政府对其进行必要的监督和引导，日常管理活动由创业投资基金自主进行。创业投资引导基金根据市场规则建立项目评审机构，对创业投资项目进行评估，引导基金重点投向早期项目。在基金的投资绩效考核上，不应简单以盈利状况和推动上市项目数量而论，而应从促进科技成果转化、推动企业发展壮大等方面综合评判。
妥善平衡引导基金双重目标。明确政府引导基金的投资领域和方向主要是商业银行或民间投资机构不愿涉足的高成长性、增值潜力大的企业，尤其是处于创业期的中小高新技术企业。政府引导基金应立足于引导，充分发挥资金的杠杆作用，引导带动更多的社会资本进入创业投资领域，平衡好政府资金利益和社会资金利益，激发社会资本进入基金的动力，重点扶持符合国家战略的产业领域和企业。
建立完善的风险控制和退出机制。严格确定基金投资存续期限，实行严格的到期强制清算制度，最大程度避免政府资本对社会资本的“挤出效应”。根据国际经验，投资收益周期一般需要7—10年。引导基金的退出期限直接关系投资效能。对创业期的重点项目和科技型项目可适当延长投资期限，而对于到期的投资项目应按时清算、及时退出，让利于社会资本。
（作者单位：北京交通大学中国产业安全研究中心）