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□本报记者席锋宇
近日在十二届全国人大常委会第八次会议上分组审议航道法草案时,一些常委委员建议,航道法草案应加强对生态环境保护的规定。
方新委员说,通航河流同饮用水水源直接相关,水源保护非常重要,应特别重视航道的生态属性,加强水资源保护。她建议,在航道法草案第三条“统筹兼顾供水、发电、渔业、环境保护等需求”中,加上“生态”二字。在第六条和各个规划衔接的内容中,建议将环境保护规划改为生态建设和环境保护规划,把生态建设的概念纳入到航道规划要考虑的内容里。
杨震委员说,航道法涉及到水的问题,显然与环境保护也有关系。他有两个疑问:在航道规划一章里,没有环保部门参与,这与陆地上各项政策都要有环评是不是矛盾?航道建设及与航道有关的工程是不是也应有环评?他认为,环境保护涉及各领域,各领域也应该把环境保护纳进去。
增加有关航道营运管理的规定
梁胜利委员认为,航道法草案中应增加关于航道营运管理方面的条款。
梁胜利指出,草案虽然提出航道规划、航道建设、航道养护、航道保护以及法律责任,但是他认为需要规范的主体不是很明确。“航运事业最终还要体现在航道的营运方面,而在航道营运方面存在的问题需要从各方面来规范,缺少了这些条款,这部法律规范得就不够全面,也不够到位。”梁胜利说。
梁胜利分析,现实中航道在营管方面存在着许多问题,需要规范和协调。他以自己所在的广西为例,随着航道利益多元化,侵占航道的现象比较突出。障碍物、建筑物、占道、非法经营,阻碍航道正常运营,造成断航问题严重。另外,在营运当中发现水资源综合开发利用不够科学,存在着航运与水力发电不协调的问题。比如,部分枢纽功能定位不合理,水力发电部门从水力发电角度上有更多考虑,对航运方面考虑得不够,所以造成了一些矛盾。还有一些关键的控制性枢纽、船闸建设由于涉及到部门利益导致扯皮,使得建设进度缓慢,影响航运事业发展。此外,航道公共服务性基础建设的投入不足。这些问题都需要通过制定法律来规范,但是航道法草案中没有约束这方面行为的规定。
梁胜利建议,草案增加关于航道营运管理方面的条款,国家要统一规划,特别是跨流域、跨部门、跨单位的公共性航道资源要实行统一规划。在规划范围内,各个主体要依照这个规划来实施,履行相应义务,获取与营运相当的利益。
航道规划应与水利设施相匹配
江河航道只要规划得好就能够真正做到发电与航运两不误。但是,龚建明委员调研后发现,交通部门有交通部门的做法,水利部门有水利部门的做法。结果就出现了江河管理体制不协调、规划不协调、建设单位不协调,造成浪费和破坏资源的现象。
龚建明建议,航道规划建设要与水利设施建设做好衔接和匹配,并且要明确主次问题。今后水利设施建设很大程度上要服从航道规划建设,不然就会造成自然资源浪费。
处罚幅度过于宽泛不利于操作
全国人大代表李大进的建议主要是关于航道法草案中有关法律责任的规定。
李大进说,草案中关于法律责任的规定共有10个条款,从这些条款占航道法草案的比例来看,可以看出制定法律的初衷是希望通过法律责任来更严格地规范对航道运营建设当中违法行为的处罚。但是从目前草案的条文看,处罚数额的幅度是比较大的。最低到2000元以下,最高到100万元以下。“应当说这种过于宽泛的幅度会增大执法的任意性,不利于严格执法。同时处罚使用的词全都用的是‘以下’这样的描述。”李大进建议,处罚数额应在幅度上尽量减少任意性,作出比较严格的规定。
李大进还注意到,在法律责任中几乎全都用到了“可以”这样的字样。在法律中“可以”和“应当”是两个完全不同的法律概念。现在都为航道方面执法不严或者对执法当中弹性过大的做法担忧,航道法又是第一部规范这方面行为的法律,从法律的严肃性特别是执法的严肃性来讲,建议把“可以”改为“应当”。如果不能全都用“应当”,也要对比较严重的违法行为用“应当”这样的字样来加以区别,提升法律的权威性和操作性。